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成渝地区双城经济圈协调发展的法治保障
2021-12-23

成渝地区双城经济圈建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家重大区域发展战略。2020年1月3日,在中央财经委员会第六次会议上,习近平总书记深刻阐明了成渝地区双城经济圈建设的重大意义、总体思路、基本要求和重点任务。2021年10月20日,中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,为新时代成渝地区高质量发展擘画了美好蓝图。成渝地区双城经济圈协调发展涉及多个领域多种主体多方面合作,不仅需要两地“一条心”“一盘棋”高度自觉协同推进国家战略实施,也需要法治为其提供有力保障。

一、成渝地区双城经济圈协调发展法治保障现状

(一)聚焦“三大方向”、“八大领域”


(二)同步进行顶层设计

其一,四川、重庆推动省级层面落实“1+4+7”政策体系。为贯彻实施《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》并配合国家部委编制的7个规划(方案),两省市首批共同编制13个规划(方案)以细化中央顶层制度的具体任务。比如,重庆市政府已对外发布《推动成渝地区双城经济圈建设加强交通基础设施建设行动方案(2020—2022年)》,四川省也在积极编制《加强成渝地区双城经济圈(四川)交通基础设施建设专项规划(2021—2025年)》。

其二,法治建设紧扣中央改革部署。2020年以来,国务院相继印发《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》《关于开展营商环境创新试点工作的意见》等文件,为持续深化“放管服”改革,进一步优化营商环境,更大程度激发市场活力并增强发展内生动力,提供重要依据和遵循。四川、重庆结合《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》对区域经济协调发展的要求,分别于2021年3月26日、3月31日先后审议通过《四川省优化营商环境条例》《重庆市优化营商环境条例》,并于同年7月1日正式施行。两部条例紧扣“放管服”改革要求,为推动“双圈”经济建设提供有力法治保障。

(三)构建区域协同机制

第一,强化组织领导与工作机制的建设。2021年12月14日,推动成渝地区双城经济圈建设重庆四川党政联席会议第四次会议在宜宾成功召开,再次体现出两地组织领导有方,工作机制运转良好。


第二,明确协同任务分工。税收领域,川渝两地征管和科技发展部门牵头推进重点工作,确定年度合作项目的牵头部门与配合部门。比如,征管和科技发展部门和纳税服务部门联合推出“川渝通办”线上线下业务;政策法规部门联合制定税收裁量权基准;数据风险部门建立数据交换工作协作机制;制定涉税数据交换工作指引;税务稽查案源合作管理办法等。

第三,分项、分步推进协同。人力资源社会保障部门合作领域,在“五件大事”全面完成的基础上,聚焦川渝人力资源社会保障部门合作年度80项重点任务,加强跟踪调度,及时了解掌握进度情况,协调处理推进中的困难和问题。

(四)推动“立法、执法、司法”协同

其一,立法协同。首先,建立区域协同立法常态机制。2020年7月,川渝两地签署《四川省人大常委会重庆市人大常委会关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》,明确了区域协同立法的原则、领域、方式、程序与工作机构等要求。其次,开展立法协同实践。协同制定《重庆市优化营商环境条例》《四川省优化营商环境条例》;借鉴云贵川赤水河流域保护条例的立法经验,推动四川省制定《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》、重庆市以决定方式完成立法;清理两地地方性法规。

其二,执法协同。第一,执法协同机制的创新。交通运输领域,积极探索执法协作方式:川东“7+2”区域治理超限超载联动合作、多方交通执法联勤联动机制、跨区域联合治超等。第二,两地执法标准的统一。川渝两地根据地方立法情况,积极推进执法领域裁量基准的制定与实施。比如,川渝两地司法行政机关组建川渝行政复议专家库,发布川渝司法行政区域合作行政复议典型案例,联合开展行政复议专项活动,加强同类案件法律适用问题研讨,共同促进川渝两地行政复议裁判标准统一,致力提升川渝两地依法行政水平;川渝两地税务局借鉴长三角等经验,将裁量基准嵌入信息化系统,减少主观因素干扰。现正在共同制定《川渝地区税务行政处罚裁量权实施办法》《川渝地区税务行政处罚裁量基准》,致力于两地税务执法标准的统一。第三,两地执法结果的互认。

在司法行政领域加强以下图示方面的合作:


其三,司法协同。首先,深化天府中央法务区建设:我省法院系统已设立成都知识产权审判庭、成都金融法庭、成都破产法庭、成都互联网法庭、四川大熊猫国家公园生态法庭等5个专业法庭,印发了《关于实行大熊猫国家公园四川片区环境资源案件集中管辖的意见(试行)》《关于成都市、德阳市、眉山市、资阳市辖区内互联网案件集中管辖的通知》等文件。其次,深化环境资源保护协作:省法院在广元市主办“嘉陵江流域环境资源保护司法协作启动仪式”,川陕甘渝四省市11家中级人民法院共同签署《嘉陵江流域环境资源保护司法协作框架协议》,明确跨区域案件一体化处理的制度措施。再有,深化知识产权合作:四川省高院与四川、重庆两地知识产权局及重庆市高院共同签署《关于建立成渝地区双城经济圈知识产权保护合作机制备忘录》,川渝高院联合发布《2020年川渝地区人民法院知识产权司法保护状况》白皮书、知识产权司法保护典型案例,通报两地法院知识产权司法保护状况,统一川渝两地知识产权司法裁判标准。最后,深化审判执行协作。2020年1月1日至2021年6月30日,川渝两地法院开展跨域立案、代为送达、异地取证等357次。积极开展执行协作,川渝法院互为办理委托执行案件1.81万件。

二、成渝地区双城经济圈协调发展的法治挑战

(一)改革与法治实践进程的协调性需要加强

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》实施以来,四川、重庆陆续推动协调发展的多项制度改革,涉及行政区划、市场机制、行政执法、产业创新等多领域、多维度的合作,但法治实践始终滞后于改革进程。

第一,区域发展缺乏中央法律、法规支撑;

第二,地方立法受限于既定立法体制,且暂无中央立法授权;

第三,区域协同立法机制仍在探索,并不成熟;

第四,现有立法数量与领域不能覆盖当前改革所涉内容。

(二)成渝地区体系化的法治规划有待部署

第一,法治保障措施仍以分散的部门或领域为主:部门牵头、部门间协作未形成体系;

第二,法治保障范围不明确:跨域知识产权、国防科技工业、先进制造业、网络信息安全产业、新药创制产业等方面需更加明确细化;

第三,法治保障主体不确定:立法主体、执法主体、司法主体、社会组织、企业主体等都不够明确。

(三)区域法治发展的供需关系需要梳理

成渝地区双城经济圈建设仍需对以下问题作梳理:

1.成渝地区双城经济圈建设需要什么样的法治保障;

2.谁是法治保障需求方;

3.谁是法治保障供给方;

4.存在哪些类型的法治供需关系。

(四)法治协同形式有待丰富化

1.当前主要以行政区域协同为主导、部门协同为执行;

2.未在立法、执法与司法领域探索统一的协同方式;

3.基层尤其民众的认同和参与积极性需更加发力调动。

三、加强成渝地区双城经济圈协调发展法治保障的建议

(一)厘清成渝地区双城经济圈协调发展的法治供需关系

1.提炼成渝地区双城经济圈建设的法治需求;市场主体对区域法律服务的需求;执法主体对区域法律规范的需求等。

2.分析成渝地区双城经济圈建设的法治供给情况。

机制供给——规范的明确:区域协同机制的细化与分工;

立法供给——规范的建立:立法体制、立法机制、立法能力、立法水平等情况;

实施供给——规范的执行:执法部门、司法部门的法律实施与适用机制、能力等情况。

3.归纳成渝地区双城经济圈建设的法治供需类型:立法协同、执法协同与司法协同的一体推进关系;市场主体与政府行为的互动关系。

(二)促成立法协同、执法协同与司法协同的系统性保障

1.建立健全立法协同机制、执法协同机制、司法协同机制

其一,推动区域协同立法机制的制度化。中央或地方就区域协同立法问题进行立法;明确协同立法方式:共同立法或分别立法;限定协同立法范围:立法事项;设定协同立法程序。其二,构建“求同存异”的执法协同机制:尊重地域差异;统一执法标准;协作执法与分别执法并举。其三,司法协作机制的创新:统一川渝法律适用标准与裁判尺度。

2.强化立法领域、执法领域与司法领域的协作与回应

树立法治保障一体推进的理念:立法、执法与司法的协同促进;共建立法领域、执法领域与司法领域的信息共享平台;厘清立法、执法、司法的协作关系:立法动向回应执法现实、司法实践适应立法成果;确立市场主体在法治保障中的基础作用:市场需求引导法治需求;逐步实现“政府主导、政府与市场共治、市场主导”的转变。

(三)促成中央法治与地方法治的共同保障

1.争取中央法治保障

制定推动区域协同发展的法律、行政法规或相关立法性规范文件;发挥中央授权立法机制的灵活作用:允许授权给多个地方立法主体对某一中央立法事项进行立法;规范区域协同立法活动:主体、权限、程序、事项等。

2.丰富地方法治保障

区域协同立法机制创新:共同立法;立法决定;人大主导、职能部门协作牵头。

(四)借鉴其他区域协调发展的法治保障实践经验

中央已经先后针对京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区发布了《京津冀协同发展规划纲要》(2015)、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(2019)、《粤港澳大湾区发展规划纲要》(2019)、《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(2021)。“他山之石可以攻玉”,京津冀、长三角、粤港澳区域协调发展的法治保障实践已开展且取得一定成效,可从立法、执法、司法等各方面借鉴经验,比如:

1.京津冀成熟的区域协同立法机制。


京津冀地区三省市先后出台立法协同的制度文件,建立区域协同立法机制,立法保障先行,大气污染防治条例是首个京津冀立法协同项目。

2.长三角的城市群立法协作模式。《长三角地区三省一市人大常委会立法工作协同协议(草拟稿)》建议在《立法法》规定的设区的市立法权基础上,积极探索城市群立法协作模式,即分领域、分步骤逐步实现区域协同。长三角区域将环境保护区域一体化发展作为立法协同优先领域;同时在交通运输、产业发展、市场秩序、信用建设、基础设施等领域通过联合攻关共同立法项目,实现立法高效联动,逐步推进长三角的法治同频共振,促成协调发展。

3.京津冀司法协同路径。京津冀多方位促成区域司法协同:依托雄安新区实现跨区域、跨层级诉讼业务办理;健全京津冀法院联席会议机制,强化统筹协调和督促检查职能;由最高人民法院发布人民法院服务保障京津冀协同发展典型案例。

专家介绍:左卫民

解读采访:跟省长一起学法:推进成渝“双圈”协调发展,该如何加强法治保障?

主管单位:四川省人民政府办公厅 主办单位:四川省大数据中心
运行维护单位:中国电信四川公司
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