当前我省企业债务危机及政府在化解危机中的角色与作用

四川大学教授  顾培东

（2014年11月24日）

　　

　　一、当前我省企业债务危机情况分析

　　1.企业债务危机的基本情况

　　自去年下半年以来，我省企业债务危机日益严重。这一轮企业债务危机首先从民间拆借爽约开始，进而引发小贷公司、担保公司债务纠纷集中爆发，继之地方银行、股份制银行以及中、农、工、建几大银行相继出现大面积企业还本付息困难或债务违约的情况。今年以来，省内先后发生了川威系、华通系、汉龙系、二重、怡和系、科创系、汇通系等企业几十亿乃至数百亿到期债务不能归还、甚至一些企业老板“跑路”，企业瘫痪的极端性事件。目前陷于债务困境的，既有很多中小规模的企业，也有不少地方龙头骨干企业。

　　更应看到的是，目前所反映出的企业债务情况及其影响，远不是这一轮企业债务危机的真实状况。一方面，当下金融机构为了体现银企同舟共济的精神，同时更是为了控制账面不良率的过快上升，满足银行内部考核的需要，各银行普遍采取了以保证金冲抵利息、借新贷归还利息以及将不良债权拨付表外等方式，延缓（实际上是掩饰）部分企业债务危机的爆发，但毫无疑问，这些方式并不能从根本上解决问题；另一方面，近期诉至法院的债务纠纷案件大多仍在审理之中，债务的实际约束尚未全面形成。这也是说，今后一阶段时期，企业债务危机将会在更大程度上反映出来。

　　需要指出的是，这一轮企业债务危机与前些年所发生的企业间的“三角债”等债务风潮有很大区别，其复杂程度前所未有。首先从债务类型看，有银行信贷之债、有企业正常经营的支付之债（拖欠货款、材料款、工程款等）、有非银行金融机构的融资产品之债（信托产品、基金等）、有民间融资之债（特别是小贷公司体外循环，担保公司、各类投资或投资咨询公司违规借贷的债务）、有政府项目之债、有违法犯罪之债（包括集资诈骗、非法吸收公众存款等）。其次从债务主体看，虽然统称为“企业债务”，但债务主体并不都是生产经营企业，还有小贷公司、担保公司等非银行金融企业或准金融企业以及各类投资及投资咨询企业，亦涉及政府平台公司以及一些民营企业的投资人或经营者等自然人。这些复杂的债务类型及债务主体相互缠结，彼此勾连，增加了债务危机纾解或缓释的难度。再次从债务规模看，单个企业所涉债务动辄数亿、甚至数十亿、乃至数百亿，因而企业一旦陷入债务危机，往往都难有逆转命运的可能。

　　这一轮企业债务危机已经并将进一步对我省经济发展与社会稳定产生重要影响。首先是企业因流动资金不足而减、停产现象较为普遍；同时，因企业间互保以及产品链上下游支付关系的断裂使得企业债务形成了“多米诺”效应，一部分企业的困境又拖垮了另一大批企业，从而加大了全省经济稳发展、保增长的困难。更重要的是，在流动资金普遍十分困难的情况下，企业很难有条件进行必要的技术改造和新产品研发，这就使结构调整的步伐变得更为迟缓。其次是企业减、停产导致大量在岗工人失业，不仅加剧了全社会的就业矛盾，还衍生出新的民生问题。再次是部分群众的债权得不到实现，由此酿发了大量的群体性纠纷。今年以来，省内各地都不同程度地发生过群众因债务纠纷而围堵党政机关，甚至打砸债务企业、伤害或非法拘禁债务企业负责人的事件，对地方社会安定与稳定造成了很大影响；因债务危机所形成的群体性事件已成为当前影响我省社会稳定与安定的突出因素。因此，这一轮企业债务危机如得不到有效控制，有可能引发我省经济和社会等多个层面的系统性风险。

　　2.企业债务危机形成的主要原因

　　导致这一轮企业债务危机的原因当然主要是经济性的：宏观经济下行、经济增长放缓；产能过剩、市场需求不旺；企业生产成本结构性上涨；部分企业产能扩张与市场需求呈周期性错位；企业投机性偏好过强，产业结构整体轻浮化等等。但在另一方面，这轮危机又与当前社会治理能力的薄弱、社会管理乏力以及行政执法或司法中存在某些的问题具有密切关系。

　　近几年，金融及民间融资领域乱象丛生。首先是小贷公司普遍违规经营。从小贷公司的经营情况看，在实际使用资金规模、单笔贷款额度以及单个企业发放贷款数额、实际利率等问题上，几乎没有一家、甚至没有一笔不违规；小贷公司从业者体外吸收资金、体外放贷现象也非常普遍。特别是小贷公司通过关联的担保公司、财务咨询公司、代理公司收取各种费用以及收取“砍头息”等方式变相提高利率，使得小贷的实际成本平均达到年利率40%左右。虽然表面上看，小贷在银行转贷方面起了一定作用，但实际效果至多只是延缓了企业的债务危机，而进一步更加重了企业的债务负担。企业使用小贷资金，基本上都是饮鸩止渴。在这一轮债务危机中倒下的企业，不少直接死于小贷公司及其关联者的高利率。其次，担保公司以及其他不少无放贷资格的投资公司、投资咨询公司违法从事影子银行业务，其中不少涉嫌集资诈骗或非法吸收公众存款等犯罪。再次，受资金市场价格上涨的刺激和影响，各银行也通过多种方式违规抬高贷款利率。尤其是通过“财务顾问”等所谓的“中间业务”及其他表外业务，收取各种费用。保守估计，民营企业从各股份制银行以及中、农、工、建几大银行贷出资金的实际成本也已达到了12%左右，远远高于基准利率。

　　对于金融市场以及民间融资中的这些现象，现实中存在着严重的治理乏力的问题。一是治理过程中无法可依。对小贷公司的经营，仅省上有一个暂行管理办法，《商业银行法》不适用，国家层面没有其他规制性法律法规；对其他影子银行的监管，国务院办公厅迟至去年才出台文件要求规范，对企业融资成本过高问题，国务院直到今年8月才出台文件，而此时企业已是“哀鸿遍野”，并且，这些文件都没有对违规行为的具体处罚性规定，难以成为行政执法的依据。这种无法可依的状况并不完全缘于立法工作的滞后，根本原因仍然在于国家对新型金融市场的认识尚不充分，对什么是理想的金融秩序尚缺少成熟的认识。由于法律在本质上只能是成熟社会经验的规则化表达，因此，在此领域无法可依的状况或许难以避免。二是行政执法体制不顺畅。对于前述违法违规现象，一方面，金融行业监管机构、工商行政管理部门、政府金融管理部门、公安部门都有管理的职责，但也都有推诿的理由和条件；另一方面，各部门或监管机构受自身职能所限，亦即执法职能呈“碎片化”，很难有效、全面地实现相应的监督和管理。实践中，既存在“群龙不治水”的现象，也存在“一龙难治水”的问题。我国行政执法中长期存在的社会治理的综合性要求与政府部门职能单一性的矛盾，在此领域中体现得更为明显。（四中全会提出推进行政综合执法，相信这方面情况会逐步有所改善）。三是行政执法中存在太多“盲区”。执法中“盲区”的形成一方面是由于信息不畅，群众对执法部门信任不够，信心不足，不愿主动举报或提供信息，但更主要是执法部门麻木不仁，对违法违规现象视而不见，熟视无睹。近些年，很多非法集资行为都是通过网络或大型推介活动公开进行的，但执法者对之往往坐视不管、听之任之。在某种意义上也可以说，不是执法“盲区”多，而是执法者中的“睁眼瞎”太多。四是违法违约成本过低。一方面，大量发生在执法者眼皮下的违法违规行为得不到处罚和制裁或处罚制裁很轻，大大降低了违法成本；另一方面，违约成本也很低。以债务违约为例，除非有特别约定，一般法院只判决债务人承担银行同期贷款利息，而资金的市场成本远远高于基准利率，因此，欠债不还者一般都能从违约中受益。不仅如此，在高利贷纠纷中，债权人通常都不愿走司法途径，其原因既在于债务人偿债能力普遍较弱，判决后也难以执行，同时又因为这类借贷行为通常都极不规范，主体错位、手续不全等问题普遍存在，经不起严格的司法审查，且高利息部分不受法律保护，这又在很大程度上助长了债务违约行为，使得违法违约成本进一步降低。前面这些因素，都对这一轮企业债务危机的形成产生了不同程度的推助作用。

　　二、政府在化解企业债务危机中的角色和作用

　　当下，我国各级政府面临的一个尴尬局面是：在“全能型政府”向“有限政府”过渡的过程中，政府的能力有所减弱，但政府的社会责任却在不断加重；政府的动员力、号召力有所下降，但政府所面对的诉求却越发增多。因此，这一轮企业债务危机也给各级政府带来了很大压力。政府在化解危机中必须找准自己位置，选准自己角色，恰当地发挥作用。在此方面，我的建议是：

　　第一，尊重市场客观规律，坚持以法治思维和法治方式认识和对待企业债务危机。必须看到，这一轮债务危机既是我国经济社会发展中长期积累问题的集中爆发，也是市场经济发育过程中难以避免的客观现象，甚至也是经济转型、结构调整、产业升级所必须付出的代价。因此，政府应转变观念，尊重市场规律，顺势而为，而不应以“挽狂澜于既倒”的姿态，以“救世（市）主”的角色面对。更重要的是，各级政府应恰当地显示出以法治思维和法治方式处理债务危机的立场和态度。一是引导企业和群众正确认识和对待市场风险，增强各主体对于自己市场行为负责的责任感。二是不向社会过度释放“政府挽救企业”的信号，以免受损群众把索赔的目标转向政府，同时也避免滋长债务企业的依赖意识，逃避自己的责任。三是任何情况下政府都不要直接出面（或成立相关协调组织）包揽债务纠纷的处理。四是决不拿财政资金或其他国有资产为企业债务买单。五是对于借机闹事、影响国家机关正常秩序或社会秩序的极端行为，依法严肃处置，决不姑息迁就。

　　第二，对于应扶持、可扶持的企业，政府应采取积极有效措施给予企业恰当的帮助。一是在征得银行配合的前提下，拿出一部分财政资金，作为过桥资金封闭运行，帮助企业完成转贷。很多企业过去靠小贷过桥转贷，现在小贷已靠不住，而政府在此方面则应有所作为。目前，不少地方已经采取了这一措施，但额度太小，还须加大力度。二是在准确控制风险的前提下，运用政府平台（资产）公司的信用条件，为企业提供过渡性担保，为企业融资提供信用条件。三是加强与金融机构的协调。银企之间是唇亡齿寒的关系，因此，目前各银行与企业抱团取暖、同舟共济的意识还是很强的，政府的银企协调工作能够起到重要作用。协调的内容一方面是延长贷款周期，维持并适度增加贷款规模，另一方面降低或免除一些财务顾问费等中间业务费用，并适当降低利率，减轻企业负担。从各银行的态度看，这方面应有很大空间。四是结合结构调整，推动企业重组兼并，特别是由政府出面引进“中民投”等大型资本参与省内企业的重组兼并。

　　第三，正确发挥律师在解决群体性债务纠纷中的特殊作用。过去在解决群体性纠纷方面，律师的作用没有受到政府部门的应有重视，更未能有效地加以组织和引导。一些群体性纠纷中虽有律师的参与，但律师往往是代表维权群体中的某些个体，非但起不到应有作用，而且还可能因律师的某些不当行为而加大纠纷解决的难度。事实上，群体性债务纠纷（也包括其他群体性纠纷）中普遍存在的一个重要问题是群体中缺少理性的牵头人或代表者，同时群体中单个人的维权成本很高，都具有“免费搭车”的愿望。因此，政府或司法行政管理部门应主动组织一批素质较高的律师所及律师团队（尤其是充分发挥各级政府的法律顾问团的作用），以提供法律援助的形式，免费（实际上是政府购买律师服务或政府垫付一些前期费用）为维权群体代理，既包括代理进行诉讼，也包括代表其进行各种交涉。这种方式的优势在于：一是维权者有这样的需求；二是由政府部门选定的有一定社会威望和较强能力的律师能够较好地把控群体行为的走向，也容易得到群体的认同；三是律师理性地、程序化地表达诉求能够有效地防止群体的过激行为。建议省政府安排省司法厅作一次专门研究，拿出具体操作办法。

　　第四，加大对影子银行违规违法行为的查处，坚决打击和制裁集资诈骗、非法吸收公众存款，以及非法占有、转移公司资产等犯罪活动。实践表明，在涉及违规违法、甚至犯罪的债务纠纷中，仅仅依靠债权人通过民事司法程序是难以取得好的效果的。一方面，债权人的举证能力很有限，查找财产线索很难；另一方面，企业有限责任制限制了债权人追索的能力。为此，应尽可能运用行政处罚和刑事手段，加大对债务人及责任人的压力，特别是加大收缴违法所得及追赃的力度，尽可能减少合法财产的损失。对规范民间融资问题，省政府今年已出台了一个文件，现在的关键是落实。总体上说，政府部门在此方面应显示出足够强硬的态度，并采取强硬的措施；强硬的态度和措施不仅能够提高追债效果，同时更能够平复受损群众情绪，恢复群众对政府的信任。

　　需要顺便提及的是，当前尤其应当防止行政机关消极执法、懈怠监管的问题。近两年来，随着廉政反腐工作的加强，国家机关运行的动力机制发生了重要变化，亦即由过去的以利益（包括合法或不合法利益）激励和诱导为主导的动力机制转向了以压力和约束为主导的动力机制，在此境况下，行政不作为的情况日显突出。特别是行政执法或监管直接面临着各种矛盾和冲突，消极执法、懈怠监管的现象更易发生，因此，应加强对行政不作为现象的管控，充分体现政府在查处和打击违规违法金融活动方面的能力与作用。

　　第五，加强对政府债务的管控。这一轮企业债务危机表面上虽未太多地涉及政府债务，但实际上与政府债务也有重要的关联。不少企业债务的形成与政府（平台公司）建项目、安置工程以及直接间接融资等密切相关；政府资金不及时到位、政府债务拖欠，造成了部分企业资金链的断裂。因此，一方面各地方政府应遵守诚实信用原则，严格履行合同义务，尽可能减少拖欠；另一方面，应有切实的措施，防备企业债务危机进一步蔓延至政府债务，引发局部地方的政府债务危机。

　　第六，对于确实无法继续经营或产业及技术水平落后的企业，引导其走依法破产重整或依法清算的路子。无论从结构调整的要求看，还是从企业债务危机的后果看，当前以及今后一阶段，部分企业倒闭死亡都是不可避免的。因此，政府以及社会各方面都应以平和的心态看待企业破产，认同或引导一部分企业走依法破产的路子。我国破产法规定的破产条件包括“资不抵债”和“不能偿债”两种；同时，债权人或债务人均可提出申请；破产方式也包括“破产重整”和“破产清算”两种。企业一旦进入破产程序，所有债务停止计息，所有司法执行中止进行，所有以及破产企业为被告的在审案件移交破产受理法院统一审理，所有债权分别按不同性质依一定比例受偿。所以，破产可以有序、全面地处理好企业的债务纠纷，特别是破产重整程序能够在不破坏原有生产经营体系的前提下，有效整合资源，使企业摆脱负担，注入新的活力。在此方面，自贡荣县“新星源公司”破产重整案，就是非常成功的范例，可供有关方面借鉴。

　　第七，各级法院加大债务纠纷的审判与执行力度，尽可能缩短审理与执行周期，快审快结，加快债权实现。尽管法院快审快结会使一些企业面临债权强制执行的压力，但这应是债务企业不得不面对的阵痛。更重要的是，快审快结可以减少诉讼期间利息、罚息或违约金的进一步增大，同时也避免债务企业拖垮债权企业。为此，一是法院应投入更多的力量到债务纠纷的审理和执行之中。二是应加强诉前调解，使债务关系较清晰的案件尽可能在立案阶段即形成可供执行的法律文书。三是应恰当地运用诉讼保全措施，改变不合理的诉讼保全担保的要求（目前法院要求债权人提供与请求标的相等额的担保的做法是十分错误的，很多债权人因无法提供担保而不得不坐视债务人转移资产），必要时，法院应依职权决定实施保全。同时，在依当事人申请诉讼保全的案件中，也应恰当平衡债权人与债务人利益，避免和防止超标的查封或其他不必要地损坏债务人正常生产经营条件的情况。建议省政府商请省法院就当前债务纠纷案件的审理和执行进行一次专项研究，提出一些原则性意见，为省内各级法院提供具体指导。

　　以上建议，供领导参考。

　　顾培东教授简介

　　顾培东，四川省人民政府法律顾问团成员，四川大学法学院教授、博士生导师，四川大学985平台首席科学家，兼任国家社科基金评审专家委员会委员、四川省委、省政府决策咨询委员会委员等职。1992年享受国务院特殊津贴，1995年被评为首届“全国十大杰出青年法学家”，同年入选国家首批百千万人才工程计划。2005年入选当代中国法学名家。长期从事经济学和法学研究，并集中于对法治、司法以及经济体制改革中重要现实问题的研究，独立或合作出版书译著10余本，在国内外重要学术期刊上发表学术论文100余篇。