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葛红林:以农村产权制度改革为抓手和动力--推进灾后农村住房重建
 2010年09月22日
来源:省政府办公厅
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  摘要:“5.12”汶川特大地震,给成都毗邻汶川的远郊县市都江堰市、彭州市和崇州市等地人民群众生命财产安全造成巨大损失。成都作为四川省省会、地震灾区唯一的特大中心城市,按照中央和省委省政府的部署要求,结合成都经济社会发展实际,坚持统筹城乡的思路和办法,以农村产权制度改革为动力和抓手,充分利用农村产权制度改革赋予农村集体土地的资本属性,创造性地把城乡建设用地增减挂钩、宅基地合理分割让渡、农村产权抵押置换等与农房重建有机结合,吸引了大量社会资金参与灾后农房重建,探索出一条有效破解灾后农房重建的资金难题的新路径,实现了灾后农村住房重建速度、质量和效益的协调统一。

  关键词:农村产权制度改革  抓手 动力 农房重建

  作者简介:博士研究生,教授级高级工程师,现任成都市委副书记,成都市人民政府市长、党组书记。   

  Taking Rural Property Right Reform as the Approach and Stimulus to the Acceleration of After-quake Rural Residence Reconstruction

  Ge Honglin

  Abstract: The disastrous “5.12” Earthquake in Wenchuan also caused a great loss of life and property to its neighboring cities of Dujiangyan, Pengzhou, and Chongzhou, which are in the outskirts of Chengdu. Chengdu is the capital city of Sichuan Province and the only outsized central metropolis in the quake-affected area. Following the plans of the national authorities, CPC Sichuan Provincial Committee, and Sichuan Provincial Government, considering the social and economic development of the city, sticking to the guideline of balanced urban and rural development, and taking rural property right reform as the approach and stimulus, Chengdu makes a good use of the land capital converted from collective lands in the rural area during rural property right reform and attracts a great sum of social funds into after-quake reconstruction of rural residence through several innovations which include the linkage of the increase of construction lands in urban areas with the decrease of those in rural areas, the reasonable partition and transfer of rural housing lands, and the mortgage and replacement of rural properties. This has been approved to be a new way to solve the financing problems in the reconstruction and a solution integrating the speed, quality, and effect of the reconstruction.

  Key word: Rural property right reform, approach, stimulus, rural residence reconstruction

  About the author: PhD., professor level senior engineer, Vice Secretary of CPC Chengdu Committee, and Secretary of the Party Leadership Group and Mayor of Chengdu Municipal Government

 

  “5.12”汶川特大地震,给成都毗邻汶川的远郊县市都江堰市、彭州市和崇州市等地人民群众生命财产安全造成巨大损失,全市共有4307人遇难,282万人受灾,67万户房屋毁损,其中46.1万户农房不同程度受损。成都作为四川省省会、地震灾区唯一的特大中心城市,按照中央和省委省政府的部署要求,结合成都经济社会发展实际,坚持统筹城乡的思路和办法,以农村产权制度改革为动力和抓手,探索出一条有效破解灾后农房重建的资金难题的新路径,实现了灾后农村住房重建速度、质量和效益的协调统一。截止2010年6月30日,全市农村住房重建完工13.6万户,完工率99.6%。

  一、问题的提出

  2008年8月1日,我市全面完成板房建设和临时安置任务后,按照统一部署立即转入永久性住房重建工作。全市共有45.2万户农房需要重建,其中维修加固31.5万户、新建13.7万户。农房重建作为灾后重建首要任务,时间要求异常紧迫。按照重建工作目标,农房重建要在科学规划基础上,在2008年底全面完成维修加固,2009年底全面完成农房重建,平均每天至少完成2000套农房维修加固、300套农房新建工作。

  在如此紧迫的时间内完成如此浩大的农房重建,我们面临的最大挑战是资金缺口巨大。按照中央和省上农房重建“两类三档”补助政策,全市重建永久性住房农户户均能获中央、省、市、县四级财政共约2万元重建补助。据测算,重建永久性住房仅按原型修复重建,每户农房平均至少约需8万元资金,其中农户自己投入至少6万元,全市农房重建需要社会投入80亿元以上。对13.7万户新建农房,市县两级财政要承担40%的重建专项资金补助,共计支出需近10亿元。对31.5万户维修加固农房,我市财政要根据受损程度分别给予每户1000—5000元维修加固补助,共计支出需近10亿元。同时,重建农民集中居住区道路、水电气、光纤、污水处理等配套基础设施建设,也需要政府巨额资金投入。面对巨大的重建资金缺口,作为地方政府不能够也没有能力大包大揽,必须创新思路和办法,根本解决农房重建“钱从哪里来”的问题。

  二、解决的思路

  “5.12”汶川特大地震之前,成都在深入推进城乡一体化过程中,积极在重点领域和关键环节大胆创新突破,特别是2007年获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,组织大量专家学者和有关部门进行历时3个月的反复研讨论证,作出一个重要决定,就是在2008年1月出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,明确提出通过对农村集体土地和房屋进行确权颁证,明晰农村土地和房屋所有权、放活经营权、落实处置权,逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅符合市场经济规律的现代农村产权制度,实现城乡土地“同地同权”。

  抗震救灾告一段落后,加快农房重建现实地摆在我们面前。我们认识到,必须加快推进农村产权制度改革,充分发挥农民用益物权的功能和作用,激活农村各种资源,引进更多社会资本进入农村,才能破解农房重建面临的诸多问题。震后40天,我们在地震重灾区都江堰市柳街镇召开了全市农村产权制度改革现场会,作出了结合灾后重建加快全市农村产权制度改革的部署。之后,我们又相继召开了几次现场会,积极探索充分运用农村产权制度改革成果加快农房重建的具体办法,为又好又快完成农房重建奠定坚实基础。

  三、实施的路径

  我市以农村产权制度改革为动力和抓手,充分利用农村产权制度改革赋予农村集体土地的资本属性,创造性地把城乡建设用地增减挂钩、宅基地合理分割让渡、农村产权抵押置换等与农房重建有机结合,吸引了大量社会资金参与灾后农房重建,实现了农房重建的又好又快。

  路径一:利用产权流转实施统规自建和统规统建。我们在灾区按照节省用地原则实施土地整理,节约的集体建设用地指标在市域范围内挂钩使用。获得级差地租收益,按照以城补乡的要求筹措农村房屋重建资金。对市场运作推进增减挂钩有困难的县(市),由市土地储备中心按15万元/亩支付。目前,全市通过土地流转已筹集并下拨农房重建资金88亿元,其中大量资金用于统规自建和统规统建。比如,都江堰市向峨乡在全域实施土地综合整治,节约建设用地指标3160余亩。市国土资源局作为项目主体,按照城乡建设用地指标增减挂钩方式,将向峨乡节省的3000余亩建设用地指标与经济较发达的双流县进行“挂钩”,获得土地指标价值4.7亿元,用于向峨乡16个统规统建安置点建设。又如,都江堰天马镇向荣村针对自愿选择统规自建的农户较多的实际,在统一规划前提下,采取拆小院并大院、向大林盘集中等方式,节约建设用地120余亩,通过建设用地指标“增减挂钩”获得1800余万元建设资金。经村民大会讨论决定,指标出让收益用于农户建房补偿,引导农民在统规自建安置点自建房屋。

  路径二:利用产权分割实施住房联建。我们在资源优势突出、社会资金参与积极性高的地区,在确权颁证基础上,通过产权分割,使广大受灾农户合法让渡部分宅基地使用权给集体经济组织外成员,引入社会资金实施住房联建。社会资金进入,不仅大幅改善了联建农户居住条件,而且提升了当地以旅游生态为主的观光产业,推动当地农村进入一个可持续的发展路径。目前,全市参与农房重建的农户共引入联建方2075户,引入社会资金近50亿元。比如,都江堰市大观镇茶坪村引入社会资金1亿元开展住房联建,投资方在完成联建农户安置房建设后,将流转剩余建设用地用于旅游服务项目开发,联建农户可利用空余房屋与投资方合作,以“加盟连锁”形式进行“乡村家庭连锁客栈”经营。又如,都江堰市紫坪铺镇沙湾村农户利用联建政策实行“产权换住房”,通过富余宅基地吸引社会资金参与农房重建,联建方取得新建房屋一定面积和一段时期使用权,农户负责房屋维护管理,并收取一定管理费用,房屋使用权期满后归农户所有,农户不仅房屋得以重建,并且足不出户即可获得劳动收入。

  路径三:利用产权抵押实施农房自建。我们优先为灾损农户确权颁证,赋予农民对耕地、林地、宅基地的占有、使用、分配、处置等权利,灾区农民通过权利的出让、抵押或置换获取重建资金。政府注资10亿元建立融资担保平台,为灾毁农户利用宅基地、房屋产权融资提供担保,协调金融机构为农房重建和发展农家旅游等提供贷款,财政补贴八成贷款损失。灾毁农户通过产权抵押可申请最高6万元,期限最长8年的贷款,并享受贴息补助。目前,金融机构通过农村产权流转担保公司担保为1.8万户农户发放贷款7.2亿元。比如,都江堰市青城山镇泰安村大多数农户希望建设“商居一体”旅游接待经营性房屋,但资金缺口较大,泰安村针对这一实际,创新方式解决资金难题:建房前申请担保贷款用于重建,农户参照商品房贷款方式,在办理报建手续后,将“规划许可证”、“开工许可证”作为凭证抵押给担保公司,向金融机构申请贷款,房屋竣工后,再将房屋产权证交由担保公司,房屋建成后申请抵押贷款用于装修,农户用经营性收入偿还贷款,政府可根据还款情况按规定给予还贷贴息。

  四、工作的启示

  我市充分运用统筹城乡的思路和办法加快灾后重建,灾区发生了翻天覆地的变化,灾区农村正建设成为中国最秀美的乡村,灾区农民感叹:“灾后重建使我们的生活水平提前发展了20年。”在灾后重建即将取得决定性胜利的时候,认真总结我市以农村产权制度改革为动力和抓手,推进农房重建的具体实践,主要有以下四个方面的工作启示。

  一是市场化改革是加快灾后农房重建的强大动力。农村土地特别是集体建设用地和宅基地是农村发展最重要的资源,尤其在城市化快速发展的背景下更是有待挖掘的巨大财富。要将农村各类资源的巨大潜力充分释放出来,关键是要通过市场化手段将其盘活为资本,进而发挥效能实现增值。我们加快农村产权制度改革,通过联建合理让渡宅基地使用权和城乡建设用地增减挂钩的有效方式,推动农村土地实现制度范围内的资本化,促使建设用地资源在城乡之间顺畅流转,从而引入大量社会资本进入灾区农村,较好解决了灾后农房重建“钱从哪里来”的问题。

  二是民主化治理是加快灾后农房重建的根本保证。市场经济是天生的平等派。充分尊重不同市场主体的平等地位,推动民主化治理成为加快经济发展和社会进步的必然要求。我市在农房重建中通过农村产权制度改革还权赋能于民,让灾区群众充分享有重建的知情权、参与权和决策权,激发和保护农民首创精神,在实践中创新出指标换住房、院落统规自建、产权抵押贷款等诸多重建新模式、新办法。同时,坚持民事民议、民事民定,结合新型基层治理机制建设,将灾后重建中的各种疑难问题都拿上议事会由村民自治解决,有效化解了各类重建矛盾,确保了重建顺利进行。

  三是科学化运作是加快灾后农房重建的基本要求。灾后提升型重建要求我们必须着眼灾区科学发展,不仅要高质量完成农房重建,而且要统筹考虑产业发展、生态恢复、基础设施重建等灾区的全面振兴,做到系统谋划、科学运作、整体推进。我们在农房重建过程中,坚持以规划为龙头和基础,在规划中充分体现产业发展性、建筑风貌和形态多样性、环境相融性、基础设施共享性“四性”原则。正是有了资金的保障,也确保了农房重建能严格按照规划实施推进,实现了灾区经济社会面貌的大跃变和可持续发展。

  四是规范化服务是加快灾后农房重建的重要推手。优质高效的政务服务能够推动和保障灾后重建顺利推进。在农房重建中,我们加强农房重建政策指导,及时出台系列文件明确农村住房重建基本方式、具体补助标准、土地信贷支持等政策,制定成都市新农村规划建设技术导则和管理办法,编印灾后重建农村自建房屋通用图集,加强农房重建技术指导和质量监管,强化重建建材物资供应保障。同时,我们成立农村产权流转担保公司,搭建农村产权交易平台,为社会资本和金融资本规范、顺畅、有序进入农房重建领域提供了操作层面的具体支持和优质服务,有效破解了重建资金难题。

 
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·应急响应和灾后重建阶段的可恢复性评价
·从悲壮走向豪迈——汶川特大地震抗震救灾和灾后重建经验与体会
·从金融角度看日本灾后重建系统
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