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刘守培:雅安灾后恢复重建的探索与实践
 2010年09月22日
来源:省政府办公厅
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  摘  要:雅安作为欠发达地区,在“5·12”汶川特大地震中遭受重创,被确定为四川省六个重灾市(州)之一,既面临着灾后恢复重建的艰巨任务,也面临着追赶跨越加快发展的历史使命。灾后两年多来,市委、市政府立足灾情和经济社会发展实际,科学确定恢复重建思路;以项目建设为抓手,加快恢复重建步伐;用好用活灾后恢复重建政策,增强区域经济可持续发展能力,探索了一条欠发达地区加快灾后恢复重建,促进经济社会追赶型跨越式发展的路子。

  关键词:汶川地震 灾后重建 区域经济 跨越发展

  2008年“5·12”汶川特大地震是新中国成立以来雅安遭受的最大自然灾害,全市148个乡镇全部受灾,受灾人数达到90万人,房屋受损62.9万余间,倒塌15.4万余间,因灾死亡33人,失踪2人,受伤1,362人,汉源县老县城被摧毁,全市直接经济损失达到147.6亿元,被列为四川省六个重灾市、州之一。

  2008年7月以来,经过两年多时间的努力,4个国定重灾县灾后重建项目完工率和投资完成率达到85%以上,3个省定重灾县和1个一般受灾县项目完工率和投资完成率达到90%以上,全市完成灾后重建投资235亿元,基本完成城乡居民住房和学校、医院等公共服务设施重建任务,基本实现“家家有住房、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的目标,灾区基本生活条件总体上超过灾前水平,经济社会发展重新步入快车道。

  一、立足灾情市情,科学确定重建思路

  灾后的雅安,基础设施千疮百孔,各项事业百废待兴,加之经济发展落后,地方财力薄弱,重建工作压力空前。雅安灾后重建面临三大挑战:一是重建任务繁重急迫。全市灾后重建点多、面广、战线长。全市规划重建项目2,377个,总投资272亿元。仅从急需恢复重建的民生类项目来看,全市需要重建农村永久性住房31,596户、城镇永久性住房3,647套(城乡住房重建数量相当于全市总数的1/10),中小学校390所(平均每个乡镇2.6所)、医疗卫生机构171个(平均每个乡镇1.2个)、国省干道6条、水利基础设施项目47个。二是灾民移民问题交织。灾情最重的汉源、石棉两县,既是极重灾区,又是瀑布沟水电站建设所在地,灾民移民身份叠加,利益诉求交织,矛盾错综复杂,既面临灾后重建两年近150亿投资建设的压力,又面对“瀑电”6万移民在2009年底必须完成搬迁安置的挑战。三是跨越发展压力空前。雅安是欠发达地区,产业基础差,地方财力弱,近年来经济发展刚刚驶入快车道(2007年GDP增速达到14.3%,地方财政一般预算收入增长达到36.2%),遭受“5·12”地震重创,追赶跨越的困难更多、压力更大。

  面对特殊的灾情和市情,市委、市政府把雅安灾后重建的思路确定为:以科学规划为前提,以重建项目为载体,以改善民生为基点,坚持 “四个优先”,抓好 “三个结合”,确保三年目标任务两年基本完成,经济发展水平、基础设施水平、城乡居民收入水平三方面实现跨越。“四个优先”是指城乡住房恢复重建优先、基础设施恢复重建优先、公共设施恢复重建优先、重大产业恢复重建优先,这四方面关乎民生、关系全市长远发展,予以优先安排、优先实施;“三个结合”是指灾后恢复重建与改善民生相结合、与“瀑电”移民工作相结合、与促进经济社会发展相结合,“三个结合”符合雅安的实际情况。

  二、抓住重点难点,着力解决关键问题

  思路确定后,关键看执行。围绕“三年目标任务两年基本完成”的使命,结合自身的实际情况量体裁衣,雅安重点从四个方面去实施,一步一个脚印地搞好灾后重建。

  (一)多措并举,解决钱从哪里来的问题。对欠发达地方来讲,实施灾后重建,最先应该考虑和解决的是钱从哪里来的问题。地震后,中央和省财政恢复重建基金分配给雅安62.86亿元(其中中央基金地方包干控制数34.95亿元、省基金地方包干控制数16.59亿元、城乡住房恢复重建基金11.24亿元),与规划的272亿元投资相比,尚有210亿元资金缺口。2007年雅安地方财政一般预算收入仅7.55亿元,与巨大的资金缺口比,无异于杯水车薪。钱从哪里来?市委、市政府主要通过四种渠道破解这一瓶颈性问题:一是调动受灾群众和企业的主动性,自主筹资、自力更生搞重建,全市企业和群众筹资近100亿元;二是积极争取对口援建省、市的大力支持,湖北、海南、广安两省一市给予雅安22亿元的资金支持;三是对社会捐赠的意向性资金加强跟踪,通过红十字会、慈善总会、外事侨台、港澳援建争取资金约10亿元;四是强化银政银企合作,争取国际金融组织贷款约9亿元;五是建立融资平台,发挥财政资金的“乘数效应”,采取垫资启动等方式激活民间资金投入灾后重建。

  (二)轻重缓急,解决用钱干什么的问题。实施灾后重建,政府首先必须弄清楚自己该干什么,能干什么,如果干了不该干的事,就是徒劳无功,如果干了不能干、干不了的事,就是劳民伤财,就会半途而废。欠发达地区搞灾后重建,不能贪大求全、急于求成,要量力而行、尽力而为,有步骤、有计划、有重点,分步推进。市委、市政府确定雅安灾后重建必须实施“三步走”战略:第一步,把老百姓最急需的住房、医疗、饮水等问题解决好;第二步,把全市发展的基础巩固好,比如基础设施恢复、医院校舍重建、园区建设等;第三步,着眼于增强经济社会可持续发展能力,把重点产业恢复和培育好。我们坚持把民生问题放在重建工作的首要位置,本着“民生先于一切,民生优于一切,民生重于一切”的指导思路,对住房、教育、医疗卫生等项目优先安排、优先实施,全市规划的2,377个灾后重建项目,住房、教育、卫生、交通、水利等民生项目规划投资达到137.3亿元,占项目总投资的50.5%。

  (三)强化监管,处理好速度与质量问题。灾后重建不能盲目求快,应该坚持好字当头,又好又快,既要在时限要求范围内完成重建任务,更要千方百计确保建设质量,让重建工作经得起时间和历史的检验。为此,我们严格抗震设防标准,严把“五关”。一是工程招标关。除去按规定可以不招标不比选,直接确定承包人的5种情形外,所有灾后重建项目均严格公开招投标,市上成立专门机构负责监督招投标工作,确保公开、公平、公正。二是建设施工关。时间服从质量,进度符合要求,严格基本建设程序,严防形象工程、政绩工程。三是质量监理关。要求施工企业严格按规程操作,分系统聘请专人加强质量监管,杜绝“豆腐渣”工程。四是建材供应关。对建材生产企业实行驻厂监管,不合格产品坚决不能出厂。五是工程验收关。每一个竣工项目都严格验收、审计。到目前为止,我市已建和在建灾后重建工程,基础牢固、主体安全,不存在大的质量和安全隐患。

  (四)公开透明,给全社会交一本放心账。灾后重建是民生工程,更要做成民心工程,公开透明,给全社会交一本放心账。为此,我们高度重视资金监管,明确要求“灾后重建的战场在哪里里,资金监管就延伸到那里,确保实现全覆盖”。一是开设“地震灾后恢复重建资金专户”,严格“三专一封闭”,做到专户储存、专款专用、专帐专管、封闭运行。二是严格预算管理,坚持不随意调整和变更预算收支科目。三是严格资金拨付程序,市级项目一律由市财政局实行国库集中支付,县(区)项目由县(区)财政部门集中支付到项目单位或用款人。四是对全市捐赠资金的接收、使用情况,在我市电子政务外网网站和互联网“雅安之窗”网站及时公布、公示,可随时进行查询。我们还成立了由监察、审计、财政等部门人员组成的灾后重建资金监管组,对涉及灾后重建资金的项目提前介入,全程监督,保证了项目资金使用规范、安全、高效。截至目前,我市没有发生过挤占、挪用灾后重建资金的情况。

  三、用好用活政策,增强持续发展能力

  “5·12” 汶川地震后,为加快灾区重建、扶持灾区发展,中央和省里出台了一些政策,我们进行了深入研究。

  (一)财政税收政策。重点是用好财政转移支付与税收减免政策,改善生活和生产环境。财政转移支付政策方面,灾后中央城乡住房恢复重建基金安排给雅安11.3亿元,我们及时分配给受灾群众,撬动了30亿元民间资金,确保了城乡住房重建全面完成。税收政策方面,有重点、有选择地运用优惠或限制性的税收措施,如增值税进项税额抵扣、所得税减免、进口税收优惠等,减免企业负担,从而改善企业发展的投资环境,对企业恢复生产起到了积极作用。

  (二)金融信贷政策。重点是用好信贷优惠与产业发展投资政策,解决工农业生产恢复问题。研究利用国家倾斜性信贷优惠与产业发展投资政策,针对中小企业争取信贷支持和灾后贷款投放的需求,支持工农业生产尽快恢复。因地制宜地重新规划和布局一批工业企业,以谋求经济稳定发展,利用投资巩固了基础设施建设。争取农业信贷投入,使受灾群众尽快恢复生产;出台农房恢复重建政府贴息贷款办法,鼓励银行支持灾后重建,仅农村信用社便累计向6,700多户农户发放1亿元农房重建贷款。

  (三)对口支援政策。重点是利用对口援建支持,带动区域经济发展步伐。雅安资源丰富,援建雅安的湖北和海南省给雅安带来了灾后重建急需的资金和先进技术,大大加快了灾后重建步伐。一方面,我们统筹安排22亿援建资金,建立使用监督机制,提高了资金使用效率,使各项援建工作落到了实处。另一方面,加强与两省的区域经济合作,变定点援建为产业园区的共同开发,按照市场规律把“输血”功能转化为经济发展的“造血”功能,把短期援建变成了长期经济发展措施,带动和促进了我市经济发展。

  (四)产业扶持政策。大力支持符合国家产业政策的特色优势产业发展,高起点、高标准、高水平搞好产业恢复。结合自身优势,把生态旅游业作为先导产业,加快恢复发展。企业集中重建,形成资源集约利用、土地节约使用、环境综合治理、功能有效发挥的产业集中区。同时,以各种激励措施吸引其他地区和国外对灾区的投资,鼓励、支持和引导民营企业参与灾区恢复重建工作。积极进行人力资源开发,强化青壮年劳动技能培训和教育,提高灾区劳动力素质。尽量为劳动力提供就业岗位,引导富余劳动力本着“自愿、平稳、有序”的原则向外地转移,妥善解决就业问题。

  四、受灾欠发达地区灾后重建的几点启示

  (一)规划是前提。科学规划是灾后重建的依据和指南,是重建工作的前提和基础。灾后恢复重建规划必须以科学发展观为指导,坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建的原则,以灾害范围评估、灾害损失评估和资源环境承载能力评价为基础,综合考虑恢复重建需要和推进工业化、城镇化、新农村建设、主体功能区建设、产业结构优化升级,重点对规划区内城镇和乡村的布局、住房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、农业生产设施建设、工业生产设施建设、防灾减灾和生态环境以及自然资源和历史文化遗产保护、土地整理和复垦等做出安排,提出相关领域的恢复重建具体目标和任务。

  (二)民生是关键。受灾群众是灾后重建的主体,应当是重建工作最直接的受益者。灾后重建必须坚持以人为本、民生优先。优先建设受灾群众最关心、最急需、受惠最明显的民生项目,坚持把住房、学校、医疗卫生设施等作为灾后重建的重中之重。大力发展生产、发展产业,让受灾群众就业有门路,生活有着落,千方百计增加其收入。

  (三)发展是目标。灾后恢复重建覆盖经济、政治、文化、社会、环境与人六大领域,必须坚持加快发展、科学发展,又好又快发展的理念,以灾后重建为契机,着眼长远发展,把促进和增强经济社会可持续发展能力摆在突出位置,加强产业恢复重建,不断提高灾区持续发展能力,促进人民生活水平稳步提高。

  刘守培,男,毕业于四川大学工商管理学院工商管理专业、研究生,经济师。现任中共雅安市委副书记、雅安市人民政府市长。第十一届全国人大代表。

  

  Research and Practice on Post-quake Reconstruction in Yaan

  Abstract: as an underdeveloped area, Ya’an was seriously damaged by the Wenchuan earthquake of May 12. 2008, and was declared one of severely afflicted cities in Sichuan. At present, Ya’an is confronted with not only numerous difficulties of reconstruction but also historical mission of pursuant , leap-forward, accelerating development. For two years afer disaster, on the basis of the condition of disaster and economical and social situation, the CPC Ya’an Committee and the Ya’an Municipal People’s Government set reconstruction thought, accelerate development with project construction, make full use of reconstruction policies, strengthen the abilities of economical sustained development, and study a way of underdeveloped area reconstruction and promoting economical and social pursuant , leap-forward, accelerating development.

  Key Words: Wenchuan Earthquake, Reconstruction, Area Economy and Leap-forward Development

  Liu Shoupei, Male, Postgraduate of Industrial and Commercial Department of Sichuan University, Major in Industrial and Commercial Management, Economist. The Deputy Secretary of the CPC Ya’an Committee and Mayor of Ya’an Municipal People’s Government. Deputy to NO. 11 National People’s Congress.

  

 
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