关于加强都江堰灌区水资源统一管理的建议
第0266号
都江堰灌区位于四川盆地西部，地跨岷江、沱江、涪江三个流域，灌区幅员面积2.32万平方公里，灌溉面积1065万亩，受益范围7市38县（市、区）。作为四川省经济文化最发达的中心地区和主要商品粮基地，都江堰灌区保灌面积占全省的27.2％，灌区国内生产总值占全省的46.8%，在全省国民经济和社会发展中具有不可替代的基础地位和作用。近年来，随着都江堰灌区经济社会发展对水资源需求的不断增长，灌区水资源管理面临着严峻挑战。对此，我们通过深入调研，在了解分析都江堰灌区水资源管理情况的基础上，提出了相应对策和建议。
一、都江堰灌区水资源管理存在的问题
目前，都江堰灌区水资源供需矛盾尖锐，水浪费、水污染、水资源无序开发等问题日益突出。一是引用岷江上游来水总量达76%，虽然有部分来水通过渠系最终要回到岷江，但水资源利用量还是达到岷江上游来水的50%左右，仍然超过国际公认河流最大开发利用程度40%的警戒线。二是经过多年实施灌区续建配套与节水改造项目建设，都江堰灌溉水利用系数提高到了0.481。但按照中央确立的用水效率控制红线，到2020年农田灌溉水有效利用系数要提高到0.55以上，完成目标任务困难还相当大。三是虽然近年来水管单位加强了水政执法，严格水质监测，限制沿渠排污，但受各自职权所限，对水污染事件无法进行及时有效的处理。2006年沱江水污染、2013年特大暴雨泥石流污染影响自来水制水、2016年徐堰河污染等事件时有发生。四是灌区内部分水利工程建设立项存在绕开省级水利工程管理单位的情况，不利于灌区水资源的统一配置和科学调度，削弱了都江堰灌区管理的整体效能。
二、加强都江堰灌区水资源统一管理的建议
（一）依法统筹，科学配置水资源
一方面，在灌区实行水资源总量控制和定额管理。划定岷江取水总量红线，严格控制都江堰灌区取水总量。科学制定并严格执行各行业用水定额，实行超定额用水累进加价，阶梯收费。在坚持水资源总量控制和定额管理的前提下，坚持全时段优化调度水资源。灌区春灌用水期间，来水量不足时，在保证生活用水前提下，根据配水计划严格按比例分配水量，同时实行错峰供水、集中轮灌；来水量丰沛时，在保证生活供水、满足灌区工农业生产用水前提下，充分考虑灌区区域经济发展需求，兼顾环境生态需求，实行水量优化配置，充分发挥水资源最大效益。
另一方面，将灌区水资源管理纳入法制化轨道。利用修订《四川省都江堰水利工程管理条例》契机，一是增强《条例》的可操作性。将《条例》中关于工程管理、水源管理、用水管理方面的条款细化为管理制度，正式发布，严格执行，使水利管理完全规范在《条例》的轨道之内。对还未涉及到水资源管理制度，如建设项目水资源论证制度、饮用水水源保护制度、水功能区划分制度等，要出台相关配套政策，将灌区水事行为完全纳入法制化轨道。二是增强《条例》的刚性约束。对违反《条例》的行为，无论是政府行为、集体行为还是个人行为，都必须严格执法，切实维护《条例》的严肃性和权威性。
（二）条块协调，节约利用水资源
一是全面完成灌区续建配套与节水改造任务。力争在2020年基本完成剩余22亿元规划投资，实现新增灌面80万亩，改善灌面180万亩，新增年节水能力2亿m3，使灌区灌溉水利用系数达到或接近0.558。要通过建设流域监测网络体系、数据中心及应用支撑平台等信息基础设施建设，从科技上推进节水。
二是强化需求管理，特别是要通过农业用水需求管理，优化水资源配置和调度。选育推广耐旱节水作物，大力推广管灌、滴灌等先进节水技术，集成发展水肥一体化、水肥药一体化技术，提升天然降水利用效率，提高农业用水精细化管理水平，推动农业用水方式转变。进一步深化农业水价综合改革，推进计量用水计量收费，完善灌区水价形成机制，探索灌区水费收缴的合理方式，充分利用价格杠杆促进灌区节约用水。同时，探索建立灌区水权交易市场，推动不同行业之间、不同地区之间的水权流转，提高水资源定额管理效能和配置效率。
三是建立都江堰灌区水资源统一管理协调平台。建立完善由省水利厅、灌区水管单位、灌区各市水务局、都江堰上游和边沿溪河径流调蓄水库、毗河灌区管理单位等组成的灌区管理委员会。每年定期召开会议，听取灌区工作报告、灌区用水情况及配水方案，协调灌区内跨行政区域用水矛盾；研究、协调都江堰水资源管理中的重大问题，确定水量调配原则；审定都江堰灌区统一调度运行制度，着力提高都江堰水资源承载能力；审定灌区工程建设与改造规划等重大事项。
（三）形成合力，严格保护水资源
一是加大生态供水力度，打造绿色灌区。要加大生态供水的力度，打造天蓝、岸绿、水清的美丽都江堰灌区。要牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明观，积极主动做好灌区城市环境供水工作，支持灌区各级政府打造山青水秀、河畅湖美的美好家园。要以实现水资源可持续利用为目标，加大水环境治理，按照人水和谐、科学发展的治水理念，把都江堰建设成世界级绿色生态灌区。
二是加强水政执法，保护都江堰灌区水质。健全和完善依法授权，从法律法规层面上增强执法力度；加大日常巡查、专项巡查、重点巡查和联合巡查力度，遏制各类水事违法行为向严重违法行为转变；坚持惩戒并重的思想，加强大案要案查办工作，切实做到查处一件、教育一片；深化与环保、公安、海事等部门的联动机制，扩大交流内容，增加联动频率，提高反应速度，保障工程安全和水质安全。
三是建立并实施堰（渠）长制。历史上，都江堰引水支渠以下灌溉工程，由受益群众组织自建自管，称为“民堰”。受益群众按受益面积筹集经费，自修自管，并由群众选出堰长、沟长，制订乡规民约，人人遵守。在当前全面推行河长制的过程中，建议在干渠、支渠、斗渠等各级渠道分段或者分片建立堰（渠）长制，由各市、县（市、区）、乡（镇）人民政府负责人兼任堰（渠）长，加大水环境治理和保护力度。
（四）科学发展，全面推进现代化灌区建设
一是全面推进现代化灌区建设。都江堰作为世界水利明珠，必须维护它的统一性，强化其统一管理，特别是水资源的统一管理。只有把都江堰这块世界级的品牌做大、做实、做强，才会无愧历代治水先贤，才会造福千秋万代。在2020年完成都江堰灌区续建配套与节水改造任务后，积极争取成为水利部开展灌区现代化建设的首批试点单位，力争用10年时间把都江堰灌区基本建成“现代化智慧灌区”。
二是增强都江堰管理局的职能职责。按照相关水法规和《四川省都江堰水利工程管理条例》，都江堰管理局要在省水利厅的领导下，统一开展都江堰水资源的开发、利用、节约、保护、管理，对水资源实行统一规划、统一调度、统一实施取水许可和水资源有偿使用制度；按照灌区建设与发展规划，对灌区工程建设与改造实行统一管理，按有关规定组织实施；统一规划并组织都江堰灌区水利现代化建设；研究提出供水价格体系和建立成本测算依据，提出相应水价方案，报有关部门批准后实施；行使其管辖范围内的水行政处罚权和水行政处罚决定的强制执行申请权。逐步实现灌区水管单位人财物等全面统一管理。
A类
四川省水利厅对省十二届政协第一次会议0266号提案答复的函
（川水办理〔2018〕20号）
李华锋委员：
您提出的《关于加强都江堰灌区水资源统一管理的建议》（第0266号提案）收悉，现答复如下：
一、关于“依法统筹，科学配置水资源” 的问题
（一）关于水资源总量控制与定额管理的情况
1.基本建立总量控制指标体系。2014年我省印发了《四川省水资源综合规划》和《四川省实行最严格水资源管理制度考核办法》，规定了各行业合理用水量，将全省2020年和2030年用水总量控制指标分解下达到21个市（州），按绿色发展要求明确2030年用水结构。目前，都江堰灌区7市38个县（市、区）正着手将用水总量指标分解到用水户。
2.已出台用水定额地方标准。2016年我省出台了《用水定额》地方标准，定额涵盖了农业、畜牧业、渔业、主要工业、城市公共生活和居民生活等主要用水行业。都江堰灌区各市、县均依据四川省《用水定额》编制年度用水计划。
（二）关于超定额用水累进加价、阶梯收费的情况
2017年，我省在除甘孜、阿坝外的19个市（州）正式启动农业水价综合改革。建立健全农业水价形成机制，实施分类计价、累进加价制度是改革重要内容之一。2017年省发改委出台《关于加快建立健全农业水价形成机制的通知》，明确要求各地区分粮食作物、经济作物和养殖产品，充分考虑田间水利设施建设情况、节水技术推广应用情况，对超定额用水实行累进加价制度。截至2017年底，都江堰灌区全部完成骨干工程农业水价核定工作，纳入农业水价改革的区域均已建立累进加价制度。
（三）关于全时段优化调度水资源的情况
1.加强水资源计划管理。年初水利厅对都江堰灌区2018年配水计划进行了审批，确定了都江堰灌区年度计划引水总量与用水总量，明确灌区各市县配水指标与用水结构，加强了都江堰灌区水资源精细化管理，优化了水量分配与调度方案。依据有关法律法规，都江堰灌区应按照水利厅批复的配水计划实施水量调度，根据来水情况可适当调整，重大变更应报水利厅核准。
2.实施水资源科学调度。为保障春灌用水，都江堰长期采取错峰、轮灌、突灌等形式，较为有效地保障了灌区用水需求。目前，都江堰灌区正在推进灌区现代化改造、灌溉实验站建设、国家水资源监控能力二期建设等，随着计量监测能力、精细调控能力提升与科学灌溉制度的推广，都江堰灌区将进一步加强水资源实时精准高效配置。
（四）修订《都江堰水利工程管理条例》的情况
2003年11月四川省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《都江堰水利工程管理条例》（修订），是全国唯一一部以特定灌区为执法范围的地方法规，对都江堰管理保护具有重要作用。随着灌区经济社会发展，《都江堰水利工程管理条例》亟待再次修订。目前，我厅正积极争取将《都江堰水利工程管理条例》纳入省人大立法调研计划。待启动立法修订程序后，我厅将认真征求各相关部门与群众意见，进一步明确完善水资源管理、水量配置调度、水生态保护等方面内容。
二、关于“条块协调，节约利用水资源”的问题
（一）关于都江堰灌区续建配套与节水改造的情况
都江堰灌区实施续建配套与节水改造以来，共完成投资48.46亿元（含2018年投资6.5亿元），人民渠、东风渠两大“高速水道”已基本打通，骨干水利工程体系初具规模，实现新增灌面 65万亩，改善灌面 360万亩，灌溉水利用系数由0.432提高到0.467，受益区亩均灌溉用水量下降 17.7%，年增节水能力增加 6.18亿m3，北、中、南三大扩灌区已成片形成效益。据统计，列入都江堰续建配套与节水改造规划的剩余项目投资预计10亿元，2019-2020年前将分批实施，实施后灌溉水利用系数有望提高到0.5，亩均灌溉用水下降到330 m3。
（二）关于强化需求管理的情况
1.推进高效节水的情况
目前，我省正在都江堰灌区开展全域节水行动，统筹供用两端，打造节水示范，推动都江堰供水区节约用水、计量用水。我省已在都江堰灌区采取以下措施：一是协调灌区地方政府加快农村种植结构调整，减少高耗水作物种植面积，优化农业产业布局。二是发展区域规模化高效节水灌溉，推广滴管、微观、喷灌与管道输水技术。三是开展水资源消耗总量与强度双控行动，提升水资源利用效率。
2.推进农业水价综合改革的情况
依据省政府印发的《四川省推进农业水价综合改革实施方案的通知》，我省将用10年左右的时间，分步推进农业水价综合改革，到2025年基本完成各项改革任务。其中，都江堰作为设施较完备的大型灌区，将率先推行。
2017年，我省基本建立农业水价综合改革的工作推进机制与制度支撑体系，通过加快工程配套设施建设，积极建立农业水权制度，创新终端用水管理方式，加强农业用水需求管理，建立健全农业水价形成机制，建立精准补贴和节水奖励机制等重要举措，完成改革面积372万亩。都江堰灌区完成了成本监审与定价工作。2018年我省将完成改革任务336万亩，其中在都江堰灌区的项目区约33.4万亩。下一步将按改革计划，稳步推动计量收费、分类计价、阶梯水价等相关政策在都江堰灌区落地实施。
3.建立水权制度与水权交易市场的情况
都江堰灌区水源包括岷江来水、沱江流域来水、区域自产水量等，其间河网纵横，地上地下水系互通，涉及7市38县（市、区），建立“落实到水源、明确到户、相对固定”的农业水权制度需要较长时间、较深层度的调研和协调。且当前计量设施建设不够完善，计量监测水平达不到改革标准，短时间内建立精细的农业水权制度难度较大。我厅正加强水权制度研究，积极探索建立农业水权制度。
（三）关于建立都江堰灌区水资源统一管理协调平台的情况
为合理安排灌区用水，由水利厅牵头，召集灌区各市、县，召开用水管理协调会，研究制定都江堰年度配水计划，协调上游与下游，平原与丘陵、灌区各市县的用水需求，实现均衡受益。为进一步加强都江堰灌区水资源统一管理，水利厅正积极推进以下措施：一是对接灌区各市、县政府，建立供水保障协商机制；二是编制岷江流域联合调度规程，加强流域水资源统筹管理；三是制定紫坪铺水库等重要水利工程的功能性考核办法，充分发挥灌排、供水、防洪等公益性职能。
三、关于“形成合力，严格保护水资源”的情况
（一）生态供水的情况
依据《中华人民共和国水法》《四川省水利工程管理条例》等有关规定，水资源配置应该在保障生活、生产用水的基础上，合理安排生态环境用水与其他用水。目前，都江堰灌区主要生态供水对象为成都市河道生态用水。为满足绿色发展需要，都江堰灌区大力推进农业节水，加大生态供水力度。2018年全灌区计划生态配水量13.32亿m3（不含汛期行洪水量），占全灌区计划配水量的15.9%。其中，成都市计划生态供水量为11.88亿m3，占计划生态配水量的89.2%。从2017年起都江堰水利工程枯水期为成都市生态供水流量达到55m3/s。
多年来岷江来水量不断在下降，随着经济社会发展，灌区用水矛盾日益突出，大幅度提高生态供水量难度较大。且2018年成都市计划配水量为59.97亿m3，占全灌区计划配水量的71.6%，继续提高成都市供水比例将影响全域均衡受益。灌区各市、县应加大治污力度，减少污染排放，从源头上保障绿色发展。水利厅将继续改进措施，合理保障生态环境用水。
（二）水政执法的情况
为加强水政执法力度，都江堰灌区建立了“灌区三级巡查网络”，强化对水利工程的执法巡查工作，与公安、环保等部门建设了联合执法和联合工作机制。2017年，灌区共查办涉水事件188起 ，立案26起，行政处罚3起，挽回直接经济损失65万元，严厉地打击了各类水事违法行，维护了灌区水利工程和供水安全。
下一步，将在都江堰灌区加强执法人员培训，开展执法能力考核。积极应用卫星遥感遥测、视频监控等技术手段，建设水政执法信息平台，加大非现场执法力度。
（三）推行堰（渠）长制情况
2016年初四川省出台了河长制实施方案，印发了《四川省全面落实河长制工作方案》，落实了省、市、县、乡有关部门在河长制的责任分工。都江堰灌区积极配合受益区人民政府，全面推行河长制。为进一步加强水生态文明建设，立足山水田林湖草系统治理的思路，我厅拟在全省进一步推行渠长制、湖长制，加强水利工程管护与水生态环境治理。关于都江堰灌区堰（渠）长制方案，我厅正在加紧研究。
四、关于“科学发展，全面推进现代化灌区建设”的情况
（一）关于全面推进现代化灌区建设的情况
2017年9月，水利厅印发《都江堰灌区“十个坚持”行动方案》，将“以信息化为核心，建设国内一流现代化灌区”纳入都江堰重要发展目标，提出了建立灌区水利云数据共享服务中心、完善灌区水利地理信息GIS系统、构建灌区信息传输网络与安全标准体系、搭建灌区应用管理运行维护一体化平台等建设任务。同年10月，水利厅印发《四川省现代化灌区建设导则（试行）》，指导全省各灌区现代化建设。且2017年，在都江堰灌区选取罗江县和崇州市率先开展了灌区现代化建设试点。目前，正在编制《都江堰灌区现代化改造规划》。
为打造都江堰文化品牌，2017年我厅启动了都江堰灌溉工程申报世界灌溉遗产相关工作，现已通过国内候选工程评选。2018年8月，将代表中国参与2018年度国际灌溉工程遗产评选。
（二）关于增强都江堰管理局职能的情况
1.全灌区人、财、物统一管理权限问题。按照《四川省水利工程管理条例》，我省大型水利工程的管理实施的是分级管理。都江堰灌区地跨7市38县，为省管大型水利工程，骨干工程管辖权归水利厅。下设都江堰管理局、东风渠管理处、人民渠第一管理处、人民渠第二管理处、都江堰外江管理处、龙泉山灌区管理处，黑龙滩灌区管理处7个水利工程管理单位，负责日常运行管理。由都江堰管理局按水利厅指示协调各单位。其中，龙泉山灌区、黑龙滩灌区暂时委托资阳市、眉山市政府管理。为适应是时代发展需要，水利厅正推动7家水管单位深化管理体制改革，加强水利厅的统一管理，构建利益互补、风险共担的发展格局。
2.水资源配置与重大事项决策权限问题。按照《中华人民共和国水法》《四川省水利工程管理条例》等相关规定，都江堰灌区水资源配置与调度权限归水利厅，负责审批取水许可，确定水量调配原则，审批年度配水计划，审定重要决策事项。都江堰管理局负责协调灌区各市、县用水需求，编制年度配水计划建议，按照水利厅批复的年度配水计划实施水量统一调度，变更配水计划需报水利厅核定。
3.水政执法与行政处罚权限问题。按照《中华人民共和国水法》《四川省水利工程管理条例》，在都江堰灌区内违反的行政处罚，应由属地水行政主管部门负责执行。按《四川省都江堰水利工程管理条例》规定，违反该条例的行政处罚，由县级以上水行政主管部门决定。其中在都江堰管理局直接管理的工程范围内发生的违反该条例的行为，可由都江堰管理局做出行政处罚决定。
4.水价成本监审与核定权限问题。我省农业水价按照现行定价目录规定的水利工程价格管理权限实行省、市（州）、县（市、区）分级管理，按水利工程产权权属实行骨干工程水价和末级渠系水价分段管理。省属水利工程以及跨市水利工程的骨干工程水价，由省价格主管部门进行成本监审和核定，都江堰灌区各水管单位按照物价部门的统一安排，协助开展水价成本监审等相关工作。
感谢您对水利工作的关注！
四川省水利厅
2018年5月28日
（联系人：张桓铭 电话：028-86634441） |
