关于沱江流域水环境综合治理的对策建议

第0004号提案

沱江是长江上游的重要支流之一，其流域覆盖了我省的成都、德阳等7个市，是我省人口密度最大、城市化水平最高的地区，也是我省国民经济基础条件最好，工农业生产最发达的中心地区。令人惋惜的是，目前，沱江呈全流域污染、复合型污染特征，总磷、氨氮、化学需氧量超标极为突出，是我省实行省级河长制中污染最严重的一条河流。其问题主要表现为三个方面：

一是水资源量严重不足，水环境承载能力有限。沱江流域人均水资源仅为长江流域平均水平的1/4，目前水资源开发已达47%，开发程度位居全省各流域之首，远远超过国际公认的40%的生态警戒线。水环境容量低，水污染严重程度高。沱江流域以仅占全省3.5%的水资源支撑着全省四分之一的人口、三分之一的GDP,流域水资源与社会经济发展之间的矛盾持续尖锐。

二是全域统筹尚有差距，治理力量耗散。全流域治理的统筹指挥管控还有差距，流域各市存在各自为政、用力不均、力量分散、联动不足的问题。统筹执法监管体系还不够完善。治理工作“以邻为壑”，治理责任“顺水推舟”，下游城市入境水体污染物指标长期偏高，输入性污染严重。产业统筹布局不够优化，流域多数城市的重点企业集中在中心城区附近，且传统产业占比较高，其转型升级涉及的人员安置、资金补偿、历史遗留的老污染问题处置等社会成本高，产业结构转型升级的进度和力度相比其他地区明显滞后。

三是治理保障机制尚不完善,治理能力欠缺。沱江流域各市普遍存在治理资金保障不足的问题。因资金、税费、许可经营权、开发权等相关激励配套政策尚不完善，社会资本参与水环境治理积极性不高。沱江流域水环境治理主要依靠的还是层层传导的行政命令。涉及水环境保护地方法规还不健全，考核奖惩机制还不完善，环保信用制度、网格化环境监管、按日计罚、环境违法终身追责等制度措施落实还不到位；水环境行政执法与刑事司法未有效衔接，案件移送处理的机制尚未真正建立，依法治理的氛围还没完全形成。

实施长江经济带发展战略，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。党的十九大报告指出，以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。中共四川省委十一届二次全会也强调，加快建设美丽四川，要坚持生态优先绿色发展，让天更蓝、地更绿、水更清。我们认为，加强沱江流域水环境综合治理在落实“美丽四川”战略中有着举足轻重的地位和作用。为此建议：

一、强化水量监测“优总量”

流域水资源水量监测和规划是流域水资源管理关注的重点之一,是流域各级行政区水量区域分配、取水总量控制管理的重要依据。针对流域水资源观测、预测、规划环节薄弱的实际,强化监测的目标、要求与原则,开展流域水资源监测、规划与研究,开拓水资源总量潜力，论证外部调水可行性，编制符合实际的水资源总量监测、水资源配置优先区、优先领域、优先序方案，做到水资源有家底、水资源配置有依据、水资源盘活有绩效。

二、实施生态补水“增容量”

生态补水要注意调水增容、中水回用、水系联通三者结合，采取近、中、远期三步走战略。近期：科学调度沱江流域水库生态用水，改善水质。中期：推进“分段式、小循环”的治水模式，通过建设人工湿地、净化塘等对污水处理厂出水进行进一步生物处理，再补给河道，在一定范围内形成微循环，使“死水”变“活水”。远期：通过向家坝、长征渠引水，增大水系的径污比，改善水质，从根本上解决流域水环境容量不足问题。

三、建立沱江流域管理委员会

在河长制框架下，建立“省政府主导、省级部门和地方政府参与、流域机构主管”的沱江流域管理委员会，统筹负责沱江干流水环境保护和综合治理事项，统筹协调流域产业布局、水资源开发调配、防汛、水源安全保障等工作，先行先试流域治理项目的资金支持政策和流域管理制度创新，促进辖区公共利益的最大化向全流域社会福利最大化转变。

四、强化流域的产业发展统筹规划

把好环境准入门槛，强化规划环评刚性约束，以结构调整为主线，引导发展水资源节约型、环境友好型、清洁生产型产业和战略新兴产业。优化流域新增产能结构和布局，严格限制增加氮磷污染物排放的工业项目和高耗水、高污染行业发展，大力淘汰落后与过剩产能，坚决关停经整改仍不能达标的“散、乱、污”企业，促进流域产业结构优化调整。结合实施“乡村振兴”战略，加快农村生态文明建设，推进农业现代化。

五、完善保障机制，突破资金等瓶颈制约

进一步完善水价形成机制、税费政策和排污收费政策，加大各级财政对环境保护的投入力度，争取中央专项资金和金融机构的资金支持，加快推进市场化融资，构建“省级引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化筹资机制。组建由沱江流域各市和省级有关平台公司、大型国有专业公司共同注资的沱江流域治理投资管理公司，建立沱江流域治理开发建设基金，通过多元主体结构为沱江流域水环境保护与治理提供公共服务。吸收社会资本参与水环境治理设施的建设和运营，破解沱江流域治理资金不足难题。

六、建立第三方参与治理机制

加快沱江流域水污染治理市场主体培育，鼓励排污单位和地方政府委托第三方专业化公司承担污染治理和设施运营管理，推动水污染防治企业化、专业化、规模化。通过实行特许经营、特许开发，水环境治理与土地开发封闭运行等政策支持，以“整体打包、总揽建设、流域化治理与管理”的方式，开展流域化水环境综合管理，探索流域性水环境治理新体制和新途径。

关于进一步完善沱江流域水环境治理

体制机制和支持政策的建议

第0205号提案

沱江流经川中腹地，流域集中了我省工农业生产发达、经济社会发展相对较快、人口密度较大城市，仅成都市、德阳市、资阳市、内江市、自贡市、泸州市等6个市2016年国内生产总值（以城市全口径计算）就占全省总量近60%，在全省经济社会发展中具有极其重要的地位，也是我省实现跨越发展的主要增长极。但是，由于沱江流域自然生态基流小、城乡生活、农业面源、工业排放污染和部分干部群众认识不到位、全流域统筹不足、体制机制不完善等多方面的原因，目前呈全流域污染特征，是我省实行省级河长制中污染最严重的一条河流，水环境问题已严重制约流域经济社会的可持续发展，应引起各方特别关注。

为系统科学推进沱江流域水环境综合治理和长江上游生态系统修复保护工作，推动治蜀兴川再上新台阶，建设美丽繁荣和谐四川，在深入调研的基础上，提出以下建议：

（一）强化全流域统筹，整合力量，形成联动合作机制

一是在河长制框架下，建立“省政府主导、省级部门和地方政府参与、流域机构主管”的沱江流域管理委员会，统筹负责沱江干流水环境保护和综合治理事项，统筹协调流域产业布局、水资源开发调配、防汛、水源安全保障等工作，统筹研究流域治理项目的资金支持等政策，并协调推动落实。督促、协调、指导和监督各支流水环境保护和综合治理工作。

二是通过授权方式，整合环保、水务、公安等部门的执法职能和力量，建立沱江水环境行政执法专门机构，独立开展水环境质量监测，查处涉水环境违法行为，提高流域水环境执法管理的行政效能和管控能力。

三是将水环境保护纳入沱江流域城市间区域经济合作重要内容，鼓励相邻城市间环保基础设施共建共享，对部分关系上下游水环境质量的重点支流、重点地段开展联合执法、交叉执法。

四是建立长效补水机制，保障流域生活、生态和生产用水需求，支持并加快推进向自贡、内江等川南严重缺水城市补水的向家坝、长征渠引水工程建设。

（二）完善法律法规政策，惩防并举，强力推进源头治理

一是研究出台《沱江水环境保护条例》，规范流域涉水行为，做到有法可依，依法治水。

二是加强水环境保护的人才培养和队伍建设，从省级层面研究出台基层人才队伍的培养和留住人才的保障措施，充分发挥人的作用，不断优化、提升队伍专业结构，以适应水环境治理的新要求。

三是进一步完善考核内容和考核方式，调整部分重点指标的考核权重比例，增强考核指标和考核结果的刚性约束，提高对超标行为的经济惩罚力度。

四是对沱江干流上游断面和关系下游城市水环境质量的部分重点支流交界断面，应进一步提高总磷等污染物指标的控制标准，从严考核。

（三）突破资金等瓶颈制约，引入市场机制，为水环境治理提供保障

一是要加快沱江流域水污染治理市场主体培育，鼓励排污单位和地方政府委托第三方专业化公司承担污染治理和设施的建设、运营、管理，推动水污染防治企业化、专业化、规模化。探索实行特许经营、特许开发，水环境治理与土地开发封闭运行等政策支持，以“整体打包、总揽建设、流域化治理与管理”的方式，开展流域化水环境综合管理，探索流域性水环境治理新体制和新途径。

二是要构建“省级引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化筹资机制。组建由沱江流域各市和省级有关平台公司、大型国有专业公司共同注资的沱江流域治理投资管理公司，建立沱江流域治理开发建设基金，通过多元主体结构为沱江流域水环境保护与治理提供公共服务和资金支持。吸收社会资本参与水环境治理设施的建设和运营，破解沱江流域治理资金不足问题。

三是进一步研究出台沱江流域水环境治理支持政策，加大对转型升级任务较重的老工业城市水环境治理的资金和税收等政策支持力度，对水环境治理项目的PPP融资、发行债券和水环境治理企业上市等予以重点支持。

B类

四川省水利厅对四川省第十二届政协第一次会议第0004号提案和第0205号提案答复的函

（川水办理〔2018〕5号）

农工党四川省委、叶智英代表：

《关于沱江流域水环境综合治理的对策建议》（第0004号提案）和《关于进一步完善沱江流域水环境治理体制机制和支持政策的建议》（第0205号提案）收悉。我厅高度重视，按照省政府督查室和省政协提案委合并办理两个提案的要求，经商省环境保护厅，现就两份提案中的相关建议意见综合答复如下：

一、沱江水环境基本情况

沱江是长江一级支流，发源于九顶山南麓，全长627.4公里，省内流域面积2.55万平方公里，是长江上游重要生态屏障区域。近年来，为切实解决沱江突出环境问题，省委、省政府全面打响大气、水、土壤污染防治“三大战役”，将沱江流域综合治理作为全面落实河长制和“十三五”水污染防治工作的重中之重，结合推进中央环保督察和省级环保督察发现问题整改，全面推动综合治理，流域水环境质量恶化趋势基本得到遏止，实现初步改善。2017年，沱江流域24个国、省控考核断面中，8个断面水质较2016年明显改善，16.7%的水体达到或优于III类；在2016年基础上消除2个劣V类水体断面，劣V类水体比例较2016年下降8.3%。沱江主要污染物的输出总量（汇入长江）呈逐年下降态势，2017年氨氮、总磷平均浓度分别为0.694毫克/升、0.261毫克/升，较2016年下降14.9%和14.0%。

二、沱江治理问题难点

（一）资源环境承载力超负荷。沱江水资源开发程度位居全省流域之首，流域缺水率超过20%、径流年内分配不均、生态需水严重不足、枯水期水质恶化等现象突出。流域单位面积污水排放量是全省平均水平的3倍以上，局部地区高达6倍，结构与布局性污染突出，水环境容量已趋于饱和。部分地区发展方式还比较单一粗放，传统水耗高、产污大的行业企业沿江大量分布。工业、农业和城乡节水改造力度不够，资源产出率低，大量资源未经充分利用就成为废弃物排放进入自然环境，加剧了沱江流域水质污染。

（二）污染防治设施建设欠账太多。污水处理厂排放标准执行不严，脱氮除磷环节严重缺失，污水管网差距更大，雨污分流不彻底，污水厂进水浓度低，大量污水经雨水管网直排河道。流域农村生活污水处理设施缺口大，村民聚集点环保基础设施建设滞后，沿江场镇生活污水直排现象突出。农村地区生活垃圾收运体系不完善，存在垃圾下河现象。农业面源污染缺乏有效管控，农药化肥施用量大，农田径流污染较严重。流域内近35%的规模化养殖场未配套建设粪污处置设施，畜禽养殖粪污资源化利用水平不高，畜禽养殖污水溢流、直排问题突出。

（三）排污者责任落实不到位。现有排污单位清洁生产水平不高，基准排水量和水污染物浓度“双达标”管控不严。传统发展方式惯性仍然存在，部分排污单位积极主动治污的主体责任意识淡薄，偷排、漏排以及超标排放等违法违规问题时有发生，部分地方还存在企业污染、政府治理的现象，工业污染治理任务艰巨性有增无减。工业园区集中污水处理设施建设滞后，流域内现有9家省级及以上工业园区依托城市生活污水处理厂处理工业废水，多家县（市、区）工业园区还未建成污水集中处理设施。耗水量大、污染物排放量大的工业企业还在沱江流域布局，“散乱污”小企业大量存在，这些小企业一般没有污染治理设施或治理设施不足或治理水平低下，关闭、取缔和搬迁工作进展缓慢。

（四）保障支撑体系不完善。部分河段河长还存在职责不清、目标不明、手段不够、力度不足等问题。资金筹集压力巨大，据初步测算，要实现2020年沱江流域水质目标需要投入600亿元以上。地方环境执法监管力量仍然不足，环境违法行为还未完全做到早发现、早处理、早解决。排污口监管监测能力较弱，沱江干流和重要支流415个入河排污口中，只有17个办理了设置同意手续，32个开展了监督性监测，84个安装有在线监测设施。流域例行水质监测断面自动化监测程度低，水质数据刷新周期长，不能反应实时水质。项目推进调度与绩效测评、各级河长履职情况考核机制等还有待完善，工程项目减排效益与断面水质改善联系不紧密，一定程度上削弱了流域污染防治规划的科学性和规划目标可达性。

三、沱江治理措施

（一）压紧压实责任，狠抓规划方案落地。深入推行河长制湖长制，对照《沱江流域水污染防治规划（2017—2020年）》、沱江一河一策管理保护方案、沱江流域水质达标三年行动方案以及中央和省级环保督察发现问题整改方案，将责任分解落实到每个市县乡、每个断面和每条小流域。由省级河长与流域各市河长签订限期整治达标责任书，建立台账、挂图作战，逐一销号。建立健全流域综合治理项目推进调度机制、项目绩效评估机制和各级河长履职情况考核机制，统一全流域干支流、上下游各断面考核标准，优化调整断面达标考核办法，对水质超标断面实施扣减入境断面影响的考核方式。深入研究沱江及相邻流域水环境生态平衡问题，编制沱江流域水量分配方案，明确各市县用水总量控制指标和主要控制断面最小下泄流量，加强水源工程实施生态补水措施实施，解决沱江流域突出的水环境“供需”矛盾，统筹开展水资源保护、岸线管护、水污染防治、水环境治理和水生态修复等工作，积极推动沱江治理由治标向治本转变。

（二）践行新发展理念，全面推行绿色发展。实行最严格水资源保护制度，开展沱江干流全部40个全国重要水功能区及重要省级水功能区水质监测，纳入国务院最严格水资源管理制度考核，推动各级党委政府下决心解决产业结构、能源体系、空间布局等问题。优化空间格局，建立“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）约束机制，认真落实《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》《四川省长江经济带发展实施规划（2016—2020年）》，严格环境准入，全面排查、取缔、搬迁不符合产业政策和布局规划、装备水平低、环境保护设施差的“散乱污”企业。强化产业结构调整，深入推进供给侧结构性改革，持续化解过剩产能、淘汰落后产能，加快工业园区循环化、生态化、清洁化系统改造。强化流域环境承载约束，科学划定岸线功能分区边界，严格分区管理和用途管制。除在建项目外，严禁在长江干流及主要支流岸线1公里范围内新建布局重化工园区、严控中上游沿岸地区新建石油化工和煤化工项目。强化水资源综合管控，实施最严格水资源管理制度，推进高耗水行业实行用水定额管理，加快废水深度处理回用设施建设，大力发展农业高效节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等灌溉技术，推进完成大型灌区、重点灌区续建配套和节水改造任务。

（三）打好碧水保卫战，铁腕推进污染防治。强化重点流域水环境整治，强力推进河长制湖长制工作，进一步升级完善河长制各项制度机制、建立健全湖长制体系。根据一河一策管理保护方案制定年度目标、问题、任务、责任、措施5张清单。强化重点小流域综合整治，实施水质达标方案，开展污染较重的河段生态清淤工作，建设亲水生态岸线，重构河流水生生态环境。采取控源截污等综合性措施，加快流域15条黑臭水体整治，强化已整治黑臭水体长治久清。加大工业园区集中式污水处理设施建设力度，强化涉磷工业企业环境监管，重点推进德阳磷化工企业和磷石膏堆场整治。按照“全域统筹规划、全市统一打包、投建运营一体、收集处理一体、政府购买服务”原则，以市为单位整体打包，实行流域和控制单元统筹规划，加快实施城镇污水和城乡垃圾处理设施建设两个“三年推进方案”。加快推进城镇生活污水管网建设，补齐重点城镇生活污水处理设施管网配套。推进现有生活污水处理提标改造，进一步提升脱氮除磷能力。巩固县级饮用水水源地环境问题整治成果，全面推动县级城市饮用水水源地环境问题整治，加大乡镇集中式饮用水水源地管理。按照“一控、两减、三基本”农业污染防控要求，实施农业源污染全过程控制，加快划定规模化畜禽养殖禁养区、限养区，深化禁养区规模化畜禽养殖场取缔工作。大力实施农村清洁工程和农村环境连片整治，推进农村生活污水、垃圾收集处理，推动城市（县城）污水处理厂服务范围适当向城郊结合部延伸。

（四）实施精确管控措施，全面落实排污者责任。严格落实排许可证制度，强化排污者责任，健全环保信用评价，督促企业在排污许可证规定的许可排放浓度和许可排放量范围内排放污染物，开展自行监测、建立台账记录、编写执行报告，确保严格落实排污许可证相关要求。严格执行《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》，以污染源达标排放作为底线，对超标排放的排污单位限制生产或停产整治，对长期超标排放，无治理能力且无治理规划、达标无望的企业，依法予以关停淘汰。严格“红黄牌”管理制度，对达标企业采取在线监控、网格化管理、大数据核查等措施确保稳定达标。健全环保信用评价制度，将环境违法企业列入“黑名单”，将环境违法信息记入社会诚信档案，并向社会公开。严格环境执法监管，强化各级环境保护、公安、检察、监察等部门协作，充实基层执法监管力量，完善网格化监管体系，推进联合执法、区域执法、交叉执法，保持严厉打击环境违法行为高压态势。探索建立统筹上下游、左右岸的流域多部门、常态化的联合执法体系，实施流域水环境生态补偿，让超标者赔偿、改善者受益，确保流域整体全防全治。

（五）强化保障支撑能力，夯实流域治理基础。加快推进《沱江流域环境保护条例》立法工作，不断提升沱江流域综合治理法治化水平。加快推进水资源、环境资源市场化配置，建立“政府引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化筹资机制，充分调动全社会特别是企业对水环境治理投入的积极性，进一步吸引中央企业、省属大型企业和上市环保公司以PPP模式参与沱江流域污水垃圾处理设施建设和流域综合治理。加强沱江流域水质信息大数据库建立，按照每10到20公里建设一处自动监测站的设想，在沱江全线实现加密监测点位布设，实现沱江水质数据的实时调度。加强入河排污口监测能力建设，以沱江流域规模以上排污口为重点，推进入河排污口水质在线监控，完善污染源自动监控系统，实现省、市、县三级联网。全面吸收和整合流域水质、水文、降雨、地形、土地利用、点源排污监测、农药化肥使用等数据资料，建立流域水质水动力耦合动态模拟和精准治污决策平台。强化跨学科、多领域合作，对沱江水环境综合治理关键技术进行攻关，特别是总磷污染控制技术、流域污染生态修复技术、物化—生物复合控制营养盐污水处理等技术，加大对科技成果和适用技术的推广应用，组织制定相应设计与实施规范。

感谢贵委和叶智英代表对全省水环境保护工作的关心和支持，提出了宝贵的对策建议，我们会认真采纳。希望继续对我们的工作提出意见和建议，并一如既往地继续关心支持我省水环境保护工作，共同推进沱江流域水环境质量不断改善。

四川省水利厅

2018年4月20日

（联系人：张爱博联系电话：028-86935322）