关于加强小型农田水利建设的建议
2012年05月11日      来源: 水利厅       【字体:

王铭 


  四川地处长江上游,山地、丘陵约占90%,土地资源总面积达48万余平方公里。全省农业人口6698万人,占总人口的74.6%.由于盆地气候特征,洪涝、干旱等自然灾害发生频繁。有关历史统计资料显示,每年农作物受灾面积约5000万亩,成灾面积达2000万亩(次)左右,绝收面积达6OO万亩左右。自然灾害造成直接经济损失每年超过100亿元。长期以来,四川在加强水利建设,抗防自然灾害方面做了大量的卓有成效的工作,确保全省经济实现了跨越式发展,粮食产量保持了六年连续增产。在改革和发展的进程中,各级党政十分注重大江大河和大中型湖库的建设治理,而在农灌库渠塘堰等方面的投入力显不足。其问题主要反映在: 

  一、新建小微水库、塘堰少、农灌储水量不足。各级政府每年水利投资力度较大,投资数额逐年增加,其中大多用于大江大河和大中型库湖治理和灾后重建,而投入小型农田水利的资金不足,规划和新建小微水库、塘堰的数量较少。国家投入小型水利的资金有限,农民也不愿意在比较效益低的田土投入资金修建水利设施。农田水利投入与农业发展需求差距较大,反映出农村防洪抗旱能力下降,全省农业灌率仅40%左右。用于灌溉的小微水库和沟塘渠堰,大部分是上世纪5O一70年代修建的,设施逐年老化,抗旱抗洪和蓄水功能下降,常年储水量不足。加之有的水利设施承包给个人经营,无法有效满足农业灌溉,需要导致农业播种面积逐年减少,一些地方土地荒抚现象严重。 

  二、部分库塘病险现象突出,配套设施功能缺失。改革开放后,各地千方百计抓经济发展,对小型农田水利建设重视不够。上世纪兴建使用至今的水利工程,受当时资金、技术制约,建设标准普遍较低。加上使用年限长,年久失修,许多工程长期带病运行。部分小微水库、塘堰坝坎垮塌渗漏严重,泥沙杂物淤积,无法发挥贮水功能。这些病险水利工程,不仅影响效益的正常发挥,而且存在极大的安全隐患。农村部分塘堰,长期无人护而弃用,有的成为干塘堰,有的成为臭水沟。小型水利配套设施损毁破坏严重,有的电力设施被盗,水渠遭毁坏,水利地段被占用,抗灾和引水灌溉功能丧失,残缺的水利设施只能成为过去大兴水利的历史见证。 

  三、部分村镇缺水问题突出,农业依然“靠天吃饭”。近几年,省委、省政府将农村饮水安全工程建设列入“十大惠民行动”纳入目标考核,较好地解决了大部分农村居民正常年景的“饮水难”问题。但部分村镇水资源贫乏,尤其一些海拔高的边远山村,小型水利工程和设施不足,农村居民不仅饮水困难,而且农业季节性用水非常紧缺,只能靠天吃饭。一旦出现大旱,望天兴叹,而无能为力。四、水资源管用矛盾突出,引发农村不稳定因素。农村小型水利工程设施大多承包、租赁给个人经营,业主偏重经营利益,忽视工程管护维修,短期趋利行为突出。据相关统计信息,全省小型农田水利工程62万余处,进行承包、租赁等改制的占总处数的6O%左右。从普遍情况看,承包、租赁小型水利工程设施的经营者,很少增加工程维修改造的资金投入,致使工程蓄水保水能力每况愈下,储水工程和输水渠道泥沙沉淀淤积严重。工程蓄水不足,旱灾来临时,业主以个人利益为重,不愿放水至规定水位以下,农民季节性播种又急需灌溉,由此引发矛盾冲突,增加不稳定因素。在承包、租赁期间或合同期满前,一些业主无视政府禁令和农村居民的感受,擅自放水捕鱼、挖藕,造成灌溉水流失浪费,增大蓄水难度。此外,有的业主急功近利,大面积进行集约化水产养殖,过量投放化肥、饲料和草料,库、塘水质受到严重污染,造成生态环境恶化,严重危害农村居民健康。 

  水利是农业的命脉,农业是百业之基,小型水利是农业增产增收的重要保障。增强农业防抗干旱和洪涝灾害能力,改善农业生产条件,保持粮食和农副产品稳定增长,增加农民收入,加快新农村建设,必须高度重视并加强小型农田水利建设。为此,提出如下建议: 

  一、党政重视、部门联动协作。各级党委、政府将加强小型农田水利建设作为基本的民生工程,继续纳入年度目标考核,切实加强领导。建立健全小型农田水利建设组织领导机构,完善议事规则,明确工作职责,做到规划统一,管理严格。以推进小型 

  农田水利建设为平台,建立相关部门各负其责、各司其职、齐抓共管的协作工作机制。水务部门主管项目设计审查、招投标管理,督促施工进度,严格质量把关;财政部门负责项目审批、资金拨付与监管;审计部门负责对工程投资预决算、资金拨付和资金使用情况进行合规性、真实性审计;宣传部门加强小型农田水利建设舆论导向,引导和激发社会各方面兴修水利的热情;项目所在村组和用水协会派代表与项目管理部门一道参与项目进度、质量检查与监督,确保工程按期保质保量完成,真正成为抗旱排涝的民心达标工程。 

  二、科学规划,搞好水利资源的开发利用。四川被称为“千河之省”,水资源十分丰富。由于地理位置、经济条件、降水时空等差异,各地水利资源分布不均,造成旱涝灾害频发。市、县应根据地理条件、水资源分布和用水需求等实际,制定和完善具体、可行、科学的农田水利建设规划。在规划、立项的小型水利建设工程中,应结合实际体现“三个一批”,一是重点整治一批。对水源有保证、有效灌溉面大,但年久失修的库、塘、堰、渠等病险水利工程,进行维修治理,清淤扩容,恢复蓄水灌溉功能;二是改造一批。对过去建成的布局不合理、无水可蓄、长期干枯闲置,发挥不了防涝抗旱和灌溉作用的低效水利工程,改造为良田良土,以提高土地的利用率;三是新建一批。重点对长期受旱灾影响、经济落后、严重缺水的乡镇和旱山村,进行可行性科学论证,在地理条件、潜在水利资源具备的条件下,可规划适量新建库、塘等小型农田水利工程,以解决农业生产缺水问题,改善农村居民的生活环境。同时,鼓励经济实体、个人投资兴建水利设施,政府根据投资数额和农业受益程度适度给予经济补贴。经济实体、个人兴建水利工程需占用农民承包土地,政府应兼顾双方利益协调解决。 

  三、加大投入,构建多元化投资模式。投资渠道单一,投资不足,筹资困难是制约小型农田水利建设的瓶颈。针对小型农田水利建设公益性强,涉及面广,农户自身资金积累能力弱的实际,可试行政府主导、农民主体、社会参与的多渠道筹集建设资金模式。首先,财政应对公共投资方向进行调整,适度增加水利建设投资比重,尤其增加小型农田水利建设的投资额度。因是小型农田水利工程是为“三农”服务的基础公共设施,是公共财政重点支持的项目。中央和省以下各级财政均应加大投入,通过发挥财政资金的“粘合剂”和“催化剂”作用,达到多渠道筹资的效果。其次,完善村级“一事一议”筹资投劳制度,鼓励农民采取“一事一议”方式建设塘、堰、渠道、机电井、小型提(排)灌站等小型水利设施。第三,吸引民间投资。鼓励企业家、经济实体组织和个人,在缺水现象突出的村镇,投资兴建经营性和公益性相结合的水利设施,既解决防洪抗旱问题,又带动周边农民脱贫致富。同时,在体现小型水利工程服务“三农”公益性质不变,抗旱防涝功能不减的前提下,将过去建成但管理较差,功能发挥不正常的水利设施,吸引民间资金投入,进行维修改造,工程投入使用后,投资人可经有权部门审批,按用水量向受益人合理计价收取费用,作为水利设施的长期维修管护基金。 

  四、加强监管,确保小型农田水利设施正常运行。农村小型农田水利设施正常运行,不仅关系农业和农村经济发展,而且关系农村社会稳定。应按照小型农田水利公益性特征,明确所有权和使用权,落实管护主体和责任,建立小型水利工程管护经费补助机制。鼓励和引导用水户以合作组织等形式进行自主管理、自主监督。以村为单位组建小型农田水利管理协会,配备管水员,由协会安排水资源计划及用水调度,以及水利设施维修维护,建立小型农田水利工程的统一协调、管理的规章制度。对小型农田水利工程兼用经营性的承包、租赁应体现公开、公平、公正原则,坚持以公益为主,兼顾其商业经营,明确使用权利、管护责任和灌溉供水义务。签订承包、租赁等协议应采用规范制式合同,还应明确有村民代表参加的监督方的监管责任,以增强合同的有效性和合法性,依法保障小型农田水利设施的正常运行。 


四川省水利厅关于对省政协十届五次会议第816号提案办理答复意见的函 

王铭委员: 

  您好! 

  您在省政协十届五次会议上提出的《关于加强小型农田水利建设的建议》(第816号提案)收悉。您在提案中对“农灌库、渠、塘、堰”存在的一些突出问题进行了分析。对于这些问题,省委、省政府非常重视,采取了一系列措施加以解决。一是针对农灌储水不足的问题,启动了小型水源工程建设。已编制完成了《四川省重点水源工程近期建设规划(2010~2020)》,《四川省“五小水利”工程 “十二五”规划》。规划建设小型水库271座和一大批小塘坝,以增加农业灌溉用水的有效供给。目前,我省已在攀西、川南等旱区率先启动了小型水源工程建设,中央已安排我省5000万元资金。二是针对“部分库塘病险现象突出、配套设施功能缺失”的问题,开展了病险水库除险加固和山坪塘整治。2001年至2011年底,全省已累计完成3649余座(次)的小型病险及震损水库的除险加固,水库抗风险能力明显增强。2009-2011年期间,仅通过小型农田水利重点县项目,我省就完成了14297座山坪塘、864座石河堰和911座泵站改造整治。2011年起,中央再次启动了一轮小型病险水库除险加固工作,我省有1887座小型病险水库列入了规划,到2013年底前,将基本完成现有病险水库的除险加固任务。下步要依托小型农田水利重点县和其它涉农支农项目,不断加大山坪塘、石河堰的整治力度。三是对“部分村镇缺水问题突出,农业依然靠天吃饭”的问题,实施了农村饮水安全工程。自2005年实施农村饮水安全项目以来,全省共投入中央补助资金6911亿元,解决了近1992万农村人口的饮水安全问题,我省村镇供水基础设施从无到有,从分散到集中,从简易到系统,农村群众的饮水条件得到不断改善。按照规划,我省将在2015年前基本解决农村安全饮水问题。 四是对“水资源管用矛盾突出、引发农村不稳定因素”的问题,开展了小型水利工程管理体制改革。我省从明晰工程产权、落实管护主体、建立健全管理体制、加强基层水利服务机构能力建设等方面着手,管理工作不断走向制度化、规范化。下步,将继续深化水利工程管理体制改革。同时通过加强基层水利服务机构的建设,强化服务和监督管理职能,改善目前存在的“管用”矛盾。尽管农村水利建设取得明显成效,但由于我省农村水利工程面宽量大。项目资金还难以全面覆盖,不少工作还需要努力解决,下一步,我们将积极采纳你的建议,采取有效措施,切实解决农村水利存在的突出问题。 

  一、关于 “党政重视、部门联动”的建议 

  小型农田水利在我省农业生产中具有不可替代的重要作用。2011年中央及省委一号文件出台后,我省专门出台了《四川省人民政府办公厅关于加快小型农田水利发展的意见》(以下简称《意见》),就小型农田水利发展中“党政重视、部门联动”问题作出了具体的规定。一是坚持县乡主抓,提高党政领导的责任意识。县乡党政主要负责抓规划编制、项目统筹、资金落实、群众发动、机制创新等工作。二是部门联动,形成合力。建立统筹规划、各部门共同保障的小型农田水利发展长效机制,相关部门共同参与《县级农田水利建设规划》等规划的编制,并共同组织实施。按照省政府关于以民办公助方式推进支农资金项目实施的要求,各部门建立统一的小型农田水利工作机制,全面推广“自下而上、群众自愿、竞争立项、集中投入、民办公助、先建后补”的成功经验和做法。 

  二、关于“科学规划,搞好水资源的开发利用”的建议 

  近年来,我厅相继编制了《再造一个都江堰规划》、《四川省十二五水利发展规划》、《全域灌溉规划》,对我省水资源开发利用、水利发展、水利现代化建设进行了整体谋划。为搞好各县(区、市)小型农田水利规划工作,按照国家发改委等五部委的要求,我省于2009年3月启动了《县级农田水利综合规划》编制工作。目前,全省应编制《规划》的173个县中,已有166个县完成编制,其中147个县已通过县级人大或县政府批准。从总体上看,《规划》体现了您在提案中提出的“整治一批、改造一批、新建一批”的工作思路,对今后一段时期的县级农田水利建设发展具有很强的指导作用。《规划》主要内容包括:优先安排小型灌区和大中型灌区末级渠系改造,改善灌溉条件。完成病险水库除险加固,加快山坪塘、石河堰、小型泵站的整治步伐,提高安全运行和蓄引提水能力。按照水利部《水库降等与报废管理办法(试行)》的要求,开展小型水库降等、报废试点,对病险严重且除险加固技术上不可行、经济上不合理的水库采取处置措施。以易旱区、旱山村为重点,依托现有农田水利项目,大力建设山丘区“五小水利工程”,提高易旱区抗旱保障能力。 

  三、关于“加大投入,构建多元化投资模式”的建议 

  “十一五”期间,我省采取措施,不断加大农田水利投入,农田水利建设“政府投入为主导、农户自愿投入、社会投入、信贷投入为补充”的多元化投入机制基本建立,我省共投入小型农田水利建设资金29179亿元,是“十五”投入的24倍。下阶段,我们将积极采纳您的建议,加大小型农田水利投入。一是增加政府投入。积极争取中央资金。协调省级财政大幅度增加农田水利建设投入。同时通过“竞争立项”等机制,调动市县财政投入的积极性。二是落实现有各项投入政策。落实土地出让收益10%用于农田水利建设,抓紧出台《四川省占用水域、农业灌溉水源、灌排工程设施及有效灌溉耕地补偿办法》。三是积极鼓励社会资金投入。引导农业产业化龙头企业对水利等基础设施的投入。完善水务投融资平台,争取信贷资金用于小型农田水利。四是推广“先改后建、先建后补、以奖代补”的“民办公助”新机制,鼓励农民依法依规合理投工投劳,投入农田水利基本建设。五是突出抓好县级资金整合,以规划为依托,统筹推进小型农田水利建设。 

  四、关于“加强监管、确保运行正常”的建议 

  近年来,我省采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样方式,积极推进小型水利工程产权制度改革为核心的水利工程管理体制改革,取得了一定成效。全省628万处小型水利工程(不含户办蓄水池、水窖工程),目前已改制374万处,改革取得了明显成效。下步我省将按照《四川省人民政府办公厅关于加强小型农田水利发展的意见》(川办发〔2011〕33号)的要求,明晰工程产权的要求,明确小型农田水利工程权属并确权颁证。按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁受益、谁管理”的原则,落实工程运行管护的主体。健全管理制度,加强对小型农田水利工程的运行指导和安全监督。建立起覆盖全部乡镇的基层水利服务机构,为小型农田水利管理提供强有力的保障。 

  再次感谢您对水利事业的关心和支持!

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