提高和保障立法质量的重要制度——《立法法》

（2013年4月15日）

张 渝 田

　　2000年7月1日施行的立法法，是一部全面规范立法活动、保证立法质量、协调法制冲突的基本法律，对于保障和发展社会主义民主，建设社会主义法治国家，具有十分重要的作用。2011年3月10日，全国人大常委会吴邦国委员长宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着我国立法工作取得了重要成就。立法法的内容十分丰富，主要有以下几个方面：

　　确立了立法体制。根据国家实行统一、单一制的集中领导体制和各地方经济、社会发展不平衡的双重特点，立法法确立了我国统一、分层次的立法体制：中央立法和地方立法。中央立法包括全国人大及其常委会制定的宪法和法律，国务院制定的行政法规，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章；地方立法包括省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定制定的经济特区法规，民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的地方政府规章。

　　明确了立法基本原则。立法的基本原则是立法的基本要求，对于保证立法的正确政治方向，合理规范当事人的权利和义务，具有非常重要的指导、引领作用。主要有三项：一是依法立法的原则（第3、4条）。立法必须遵循宪法，依照法定的权限和程序，维护社会主义法制的统一和尊严。二是科学立法的原则（第4、5、6条）。立法必须从国家整体利益和实际出发，体现人民意志，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力和责任；充分发挥专家的作用，兼顾社会各阶层利益诉求，实现最佳利益平衡。三是民主立法的原则（第5条）。立法应当发扬社会主义民主，拓宽人民参与立法渠道，广泛征求社会各方面的意见，保障社会各方面通过各种途径反映立法需求，维护当事人的合法权益。

　　划分了立法权限。立法法通过列举的方式，明确了中央（全国人大及其常委会）专属立法权的范围，主要包括国家主权，国家机关的产生、组织和职权，重要政治制度，基本经济和财税制度，重要处罚措施，诉讼和仲裁制度等内容（第8条）。国务院作为最高行政机关，可以对专属立法权的部分事项、执行法律的规定的事项和宪法规定的属于国务院行政管理职权的事项制定行政法规（第9、56条）。国务院部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项（第71条第2款）。地方立法是我国社会主义法律体系中重要的组成部分，立法法用“不抵触”原则界定了相应的立法权限（第63、64、66、73条），属于省级政府规章的立法事项主要包括两个方面：一是为执行法律、行政法规、地方性法规需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。

　　规范了各种法律规范的制定程序。立法活动遵守法定程序，是民主原则的具体体现，是实现实体内容的重要保障。立法法是一部程序法，对各种法律规范的制定程序均作出了原则规定，一般需要经过立法准备程序（包括立法规划和立法计划的制定、立法案的起草）、立法案的提出和审议程序、立法案的表决（行政法规和规章不实行表决）和公布程序。在起草、审议（审查）过程中，为了提高立法质量，充分发扬民主，需要广泛听取各方面意见，主要有书面征求意见、调研座谈会、专家论证会和立法听证会、向社会公布立法案草案等形式（第34、35、58条等）。实践中，各立法主体根据国家有关规定，结合自身实际，一般都规定了立法具体程序，细化有关规定，如《四川省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》和《四川省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》。

　　建立了法律规范之间的适用规则和裁决机制。立法法确定了以下适用规则：一是上位法优于下位法（第78条至81条）。二是同位阶的法律规范具有同等法律效力，在各自权限范围内实施（第82条）。三是新的规定优于旧的规定。四是同一位阶的法律规范特别规定优于一般规定（第83条）。五是不溯及既往原则，是指法律规范对其生效前发生的事件和行为都不适用，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外（第84条）。在适用规则的基础上，根据立法主体之间的监督权限，立法法还建立了相应的裁决机制：一是同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决（第85条）。二是地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院区分情况作出决定或者提请全国人大常委会裁决（第86条第1款第2项）。三是部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决（第86条第1款第3项）。四是根据授权制定的法规与法律规定不一致时，由全国人大常委会裁决（第86条第2款）。

　　确定了备案审查机制。为了加强对立法内容和程序的监督，保证立法质量，立法法确定了法律规范的备案审查制度。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内向有关机关备案，有关机关按照规定予以审查，对超越权限、下位法违反上位法规定、违背法定程序等内容，可以要求制定机关自行修改或者撤销，也可以依职权直接修改或者撤销（第87、88、89条）。

　　在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，立法工作已经从填补空白走向拾遗补缺和日臻完善，更加注重法律规范的质量和它发挥的法治功能。这样，地方立法空间越来越小，立法难度越来越大，立法要求越来越高。因此，我省地方立法工作应当立足四川实际和现实需要，体现四川的特色和特点，按照十八大报告提出的“推进科学立法”、“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”的要求，提高立法的针对性，增强立法的民主性，扩大公众参与度，广泛听取不同群体的利益诉求，加强立法的规范性，进一步提高立法质量，为我省经济社会又好又快发展创造公平公正的法治环境。