《四川省紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作实施方案(征求意见稿)》公开征求意见

  • 2019年06月01日 14时44分
  • 来源: 四川省卫生健康委员会网站
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  • 开展紧密型县域医疗卫生共同体(简称“医共体”)建设,是深化县域综合医药卫生体制改革、构建优质高效的整合型医疗卫生服务体系、增强基层医疗卫生服务能力的重要举措。为积极推进县域医共体建设试点工作,我委组织起草了《四川省紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作实施方案(征求意见稿)》,现面向社会公众征求意见。请于6月11日前将有关意见和建议发送至省卫生健康委基卫处电子邮箱(scswstjcc@163.com)。

    感谢社会各界对卫生健康工作的关心和支持!

    联系人:刘馥

    联系电话:028-86130917

    附件:《四川省紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作实施方案(征求意见稿)》

    四川省卫生健康委员会

    2019年5月28日

    四川省紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作实施方案

    (征求意见稿)

    为认真贯彻中央推进城乡融合发展的决策部署,深化县域综合医药卫生体制改革,更好服务于人民群众的医疗健康需求,扎实推进紧密型县域医疗卫生共同体(以下简称县域医共体)建设试点工作,特制定本方案。

    一、总体要求

    (一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神,认真落实省委十一届三次、四次全会工作部署,坚持以人民健康为中心,提升基层医疗卫生服务能力和管理效率为重点,促进群众更好更公平享有医疗卫生服务为目标,构建优质高效的整合型卫生健康服务体系为路径,着力形成架构、管理、利益、服务、发展、责任共同体,着力增强群众的健康获得感、幸福感和安全感,为实现县域医疗卫生高质量发展和“健康四川”建设奋斗目标奠定坚实基础。

    (二)基本原则。

    ——坚持以人为本、健康优先。把人民健康放在优先发展的战略地位,办好新时代人民满意的卫生健康事业。把医共体建设作为维护和增进人民健康的重大改革任务,努力全方位全周期保障人民健康。

    ——坚持政府主导、管办分开。深化“放管服”改革,完善体制机制,统筹人事薪酬,深化“三医”联动,创新医疗健康治理方式,从直接管理转向行业管理,强化政府办医责任和行业监督指导职责,落实经营管理自主权,需要政府主导,勇于攻坚。

    ——坚持县乡融合、乡村一体。改革县域医疗卫生组织形式和供给方式,实施集团化管理、一体化经营和连续式服务,实现资源共建共享、管理同标同质、服务优质高效。

    ——坚持资源下沉、关口前移。牢固树立大卫生、大健康理念,以基层为重点、预防为主、防治结合,推动以治疗为中心向以健康为中心转变。促进优质医疗资源下沉,为群众提供方便、优质、经济的整合型医疗卫生服务,持续提升基层服务能力。

    (三)工作目标。

    2019年底,试点县(市、区)初步建成目标明确、权责清晰、分工协作、有效运行的紧密型医疗卫生共同体。到2020年,县域整合型医疗卫生体系初步建成,县域医疗卫生服务能力明显增强,资源利用效率明显提升,医保基金“杠杆”效应显现,有效的分级诊疗、合理诊治以及有序就医新秩序基本构建,重点人群家庭医生签约服务履约质量进一步提升,县外住院人次占比较2018年下降2个百分点,县域就诊率力争达90%,县域内基层就诊率达65%左右,基层医疗卫生机构有能力开展的技术、项目不断增加,基本实现“大病不出县、小病不出乡镇”。

    二、主要任务

    (一)建立整合型服务体系,实现架构共同体。

    1.整合县乡医疗资源。每个县(市、区)组建以县级医疗机构为龙头、其他若干家县级医疗卫生机构和乡镇卫生院、社区卫生服务中心为成员单位的紧密型医共体。设置医共体的数量,由县(市、区)根据医疗资源配置情况确定,保证县域内医共体之间的良性竞争,也可只设置一个医共体。牵头医疗机构原则上为二级甲等以上综合医疗机构。鼓励中医医院和有能力的妇幼保健院牵头建设医共体。鼓励社会力量办医疗机构和康复院、护理院、医养结合机构加入医共体。2019年每个市(州)至少1个县(市、区)开展试点工作。

    2.推动优质资源下沉。加强与县域外纵向的城市优质医疗资源的合作,巩固深化省、市(州)级医院与县级医疗机构协作关系,推动县域外三级医院和城市医生带着目标任务精准下沉优质资源,促进县域医共体医疗质量和技术精准提升,与县域医共体开展远程会诊、专科协作。在保持成员单位行政隶属、人员编制、建制级别、财政投入等不变的基础上,与县域医共体建立技术协作帮扶关系。

    3.推进县乡村一体化。将政府或集体办的村卫生室和社区卫生服务站纳入医共体建设,对于乡镇区划调整后的非建制卫生院和卫生室,由医共体负责延伸服务。鼓励其他村卫生室根据自愿原则,纳入医共体统筹建设管理,加快建立县乡村一体化的整合型医疗服务网络。

    4.构建大健康服务圈。医共体牵头医疗机构内部要组建专门的公共卫生管理部门,负责医共体内居民的健康管理、疾病预防控制等公共卫生任务的落实和技术指导,可探索整合县域公共卫生服务职能。鼓励医共体转型向医养结合发展,有效利用养老院、护理院、康复院资源,为老年、慢性病等重点人群提供医、养、护为一体的医疗卫生和养老服务。鼓励医共体的卫生健康服务向其他行业部门延伸,探索卫生+运动健康、卫生+老年健康、卫生+残疾健康、卫生+学校健康等大健康服务模式。

    (二)创新机构管理体制,实现管理共同体。

    1.强化政府办医责任。在县级党委、政府领导下,卫生健康部门要充分发挥深化医药卫生体制改革牵头推进职责,会同机构编制、发展改革、人力社保、财政、医保等部门及牵头医疗机构、医共体成员单位代表建立部门间配合协调机制,统筹医共体的规划建设、投入保障、人事制度和考核监管等重大事项,日常工作机构设在县级卫生健康行政部门。

    2.明晰权责任务清单。医共体建设保持“四个不变”。组建医共体后政府办医的主体责任不变、发展力度不减;财政投入保障机制不变,现有财政补偿水平和保障政策不降低不缩水;县乡两级医疗卫生机构原有行政建制不变、单位和人员的性质不变;承担基本医疗和基本公共卫生服务的职能不变,发展中医药和妇幼保健服务的力度不能弱化。各地要结合实际,制定明晰医共体议事协调机构与卫健等相关部门、卫健等相关部门与医共体、牵头医院与成员单位管理的三张权责清单,明确政府相关部门权责。县级卫生健康行政主管部门要向管规划、管政策、管监督为重点转变,其他相关部门按照“放管服”要求,从有利于医共体的建设和发展出发,完善对医共体的管理和监督权责。

    3.建立内部治理结构。医共体组建的名称为“某某医共体”,成员单位可加挂“某某医共体医院”。医共体成员单位可以继续保留法人资格,县医疗集团医院或县总医院也可按独立事业单位进行法人登记。医共体领导班子按照干部管理权限管理,实行任期目标责任制。加强医共体党的领导,实行党委领导下的院长负责制,成员单位党组织和群众组织工作以及统战工作等可归口由牵头医院管理。

    4.下放办医自主权责。按照“管好放活”目标,建立医共体内部人财物高度集中统一的管理机制。推进政事分开、管办分开,赋予县域医共体代表政府履行管理责任,落实医共体内部人事、分配、经营管理等方面的自主权,成员单位人员招聘、内设机构和岗位设置、负责人和中层干部任免以及医疗业务的发展等方面由医共体自行决策,激发医共体发展动力。

    (三)改革完善运行机制,实现利益共同体。

    1.完善人才使用机制。医共体内县级医疗机构和基层医疗卫生机构的编制分别核定,编制总量由医共体统筹使用。医共体人员实行岗位管理,按照按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适的原则,打破单位、科室、身份限制,实现合理轮岗、有序流动,由医共体统一招聘、统一培训、统一调配,逐步实行编制、岗位“县管乡用”“乡聘村用”。允许医共体根据医疗业务发展和临床专业人员科学搭配的需要,对成员单位现有人力资源进行优化组合,严格控制基层医务人员向上级医院流动。新进在编人员户籍关系可留在医共体牵头医院所在地,人事档案由牵头医院或主管部门统一管理。优先保障基层医疗卫生机构用人需要,适当提高基层医疗卫生机构中、高级专业技术岗位比例。

    2.完善薪酬激励机制。按照“两个允许”的要求,建立符合医疗卫生行业特点和医共体发展需求的薪酬制度,合理提高医务人员薪酬水平。医务人员收入由医共体自主分配,以岗位为基础,绩效为核心,打破单位、层级和身份区别,建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制。薪酬分配要向临床一线、关键岗位、业务骨干、公共卫生人员及基层医务人员倾斜,合理拉开差距。探索医共体内弹性工资制和协议薪酬制度,适当提高下派基层医疗卫生机构开展帮扶服务的医务人员收入水平。鼓励对医共体负责人和成员单位负责人实施年薪制。

    3.改革医保支付方式。完善医保基金总额预算管理,建立结余留用、合理超支分担机制。医保管理部门将基本医保基金按医共体人头总额预付,城乡居民基本医保当年筹资总额扣除增量基金风险金和大病保险基金进行预算,交由医共体包干使用,负责承担辖区居民当年门诊和住院、按规定支出的家庭医生签约服务、县外住院(不含大病保险对象)等规定的报销费用。医保基金管理机构负责县外转诊病人(不含大病保险支付对象)的医药补偿费用结算,补偿经费从医共体总额预算基金中扣除。医保总额应随着经济发展水平和群众健康保障需求的变化适度调整,为防止新的医疗垄断形成,医保经办机构应当建立更加完善和细致的医保总控预算分配与考核办法,加强总额付费执行过程的监管,确保总额预付落实到位。合理确定城乡居民医保补偿标准。推广按病种支付、层级差异化支付、恢复期向下转诊连续计算起付线等调控手段,引导医共体合理诊治,主动控费。结余留用的医保资金纳入医共体医疗服务性收入,由医共体成员单位合理分配、自主使用,分配份额与县、乡、村医疗卫生机构绩效考核挂钩,形成医共体内部统一的利益导向,可用于探索医防融合、慢病管理、支持家庭医生签约服务制度建设、家庭病床建设等方面,促进医疗资源下沉和医疗服务模式转变,使医共体成为群众健康的“守门人”。探索适合中医药服务特点的支付方式,逐步推行基层中医门诊常见病按病种支付。按照国家和省药械采购政策,探索建立医共体内统一采购账户、统一用药目录、统一采购配送、统一采购价格、统一支付货款的采购方式。

    4.完善医疗服务价格。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则和控总量、腾空间、调结构、保衔接、强监管的路径,通过压缩药品耗材虚高价格与不合理使用、控制过度检查检验等方式腾出空间。医共体内医疗机构提供的医疗服务价格仍按现行价格管理模式,中央在川、省属在蓉公立医院医疗服务项目价格由省级医保部门管理,其余公立医院按属地由市(州)医保部门管理。理顺医疗服务比价关系,合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格,并逐步提高医疗服务中技术劳务性收入的比重,调动医疗机构及医务人员积极性。做好与医保支付、医疗控费和财政投入等政策的衔接,确保医疗卫生机构良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加。

    (四)促进资源协同利用,实现服务共同体。

    1.统筹集约配置资源。按照精简、高效的原则,鼓励实行医共体行政、业务、后勤、物流配送等内部常设机构统一运行,形成“一盘棋”。下设不同部门统一管理,做到规章制度统一、技术规范统一、人员培训统一、业务指导统一,提高服务效率,降低运行成本。打破县域内不同医共体之间的区别,探索县域内药品耗材统一管理和配送,建立医共体成员单位之间和医共体之间医用耗材与药品的流转体系和溯源体系。鼓励以县为单位,建立开放共享的医学影像、心电诊断、临床检验、病理检验、消毒供应、远程会诊等医疗服务中心,实现基层检查、上级诊断、区域互认。加强医共体内部和医共体之间床位、号源、设备的统筹使用,实现资源共享。

    2.畅通双向转诊路径。明确医共体县乡两级医疗机构疾病诊疗目录,建立完善医共体内部、医共体之间和县域向外转诊管理办法,推动建立分级诊疗制度,建立双向转诊绿色通道。需上转的患者,基层首诊医生主动与上级医院联系;上级医院病情稳定的患者,可根据康复情况直接转诊至基层医疗卫生机构。鼓励上级医院制定药物治疗方案,在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗,处方自由流动,实现上下级医疗机构临床用药协同联动。引导对诊断明确、病情稳定、需长期服药的慢性病患者到基层医疗卫生机构就诊,并可开具不超过2个月的长期药品处方。探索医共体牵头医院取消门诊输液的试点,引导轻症病人到基层医疗卫生机构就诊。探索推动在医共体内执业,医务人员不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。

    3.促进医防整体融合。鼓励探索以建立家庭医生签约服务制度为核心,以患者为中心的健康管理服务模式,以慢性病主动健康管理为突破口,将国家基本公共卫生经费、基本药物制度补助经费及地方财政为全民购买的预防保健经费等,按一定比例提取并整合统筹使用,相应任务量转化为家庭医生签约服务包,用于不同慢性病人群、不同健康服务项目和价格的家庭医生签约服务,为签约居民提供全方位、全生命周期的健康服务,构建医共体由“治已病”为重点向“治已病”与“治未病”并重转变的服务模式。

       4.提升信息化水平。推进医共体内县级医疗机构和基层医疗卫生机构信息系统融合,构建统一的信息化服务平台,实现数据共享及医保结算一体化,为医共体实现医保总额预付创造条件,促进电子病历和电子健康档案的连续记录。推进医共体资源配置、业务经营、质量评价、财务分析、效率监测等数字化运行。鼓励医共体全面建成互联网医院,开展远程专家会诊、远程紧急会诊等远程医疗服务;提供分时段预约、在线支付、检查检验结果推送、部分常见病和慢性病线上复诊、线上开具处方与药品配送等服务;开展慢性病、母子健康、老年疾病等在线服务管理等。推广应用人工智能技术、可穿戴设备和基于大数据的医学影像、病理识别及疾病辅助诊断等支持系统的运用。

    (五)统筹核心要素资源,实现发展共同体。

    1.加强医共体能力建设。按照县级医院“服务主责”高质量发展的要求,加强牵头医院重点学科、专科和专病建设,打造县域危急重症诊疗中心,提升医疗核心技术竞争力。统筹规划医共体其他成员单位临床医疗技术发展,防止牵头医院一家独大,防止新虹吸,防止造成新的发展不平衡。强化基层医疗卫生机构能力建设,根据人口结构变化、群众疾病诊治需求,合理确定基层医疗卫生机构能力标准,因地制宜错位发展,重点加强老年医学科、妇产科、儿科、口腔科、眼科、中医、康复等临床科室建设,鼓励基层医疗卫生机构开展与服务能力匹配的相应级别手术。

    2.发挥财政资金效益。根据医共体建设发展需要,依据公立医院和基层医疗卫生机构的补助政策,原渠道足额安排对医共体成员单位的补助资金,确保医共体发展建设资金来源有保障、可持续。按照《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》(财社〔2015〕255号)和服务规范落实国家基本公共卫生服务项目,实行基本公共卫生服务经费按医共体常住人口数和当年人均筹资标总额预算,由医共体统筹管理和使用,年初预拨部分工作经费,绩效考核后发放,可用于医共体经常性支出,经费结余部分,按规定可统筹用于医共体医防融合服务人员奖励。

    3.财务集中统一管理。医共体内部财务实行集中统一管理,设立财务管理中心,承担医共体内成员单位的财务管理,包含成本核算、资金预算、价格管理、资产管理等。牵头医院为三级医院的医共体要单独设置总会计师,其他医共体要落实专门岗位,加强医共体经济运营管理。加强医共体内审管理,自觉接受审计监督。按照资产处置相关规定,允许医共体统筹调配医疗设备设施。盘活医共体国有资金使用效率,医共体成员单位提取的事业发展基金,可统筹使用于医共体医疗业务技术发展,形成抱团发展格局。

    (六)落实监督监管职责,实现责任共同体。

    1.加强医疗质量管理。医共体要统一医疗质控管理组建质控机构,负责医共体内医疗质量安全控制。医共体在规章制度、技术规范、人员培训、质量控制等方面要执行统一标准,建立医疗质控管理体系,落实医疗质量安全核心制度。牵头医疗机构承担医共体内成员单位的医疗质量监管,重点规范基层医疗卫生机构的医疗技术操作,逐步实现医共体内医疗服务质量的同质化。

    2.健全考核评价体系。制定医共体的绩效考核标准,以公益性为导向,突出职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、人才培养、医德医风和群众满意度等考核指标,加大对基层服务能力、健康扶贫等体现公益性的考核指标权重。考核结果与医共体管理团队的任免和奖惩挂钩,与财政补助、医保偿付、薪酬总量挂钩。加大行业腐败和作风问题整治力度,建设清廉的医共体,形成一损俱损、一荣俱荣的责任共同体。鼓励邀请县域外第三方社会评价机构对医共体改革试点工作进行综合监测评价。

    三、时间进度

    (一)试点县遴选。各地要遴选地方党委政府重视、改革意识强、工作基础好的县(市、区)作为医共体建设试点县。试点县需经县(市、区)人民政府申请,于6月20日前报送省卫生健康委。

    (二)实施方案制定。本方案用于指导各地开展试点工作,各项政策措施期限至2020年底,经评估后再予以延期和扩面。各试点县(市、区)要结合实际制定好实施方案,落实规定动作,确保不走样、不跑偏,鼓励各地大胆探索创新。试点工作原则上以县为主,市(州)加强对试点县的指导和协调,确保市县两级政策协同衔接。各县(市、区)的方案于7月底前上报省卫生健康委备案。

    (三)会议动员部署。各试点县(市、区)要于2019年8月底前召开医共体建设动员大会,做好政策培训与宣传,凝聚推进县域医共体建设的共识,形成推动改革的良好氛围。未纳入省级试点的县(市、区),可参照本方案开展试点工作。

    四、工作要求

    (一)提高思想认识。开展县域医共体建设,是深化医药卫生体制改革新的突破口,对于整体提高县域医疗资源配置和使用效率、提升基层医疗卫生服务能力、推动分级诊疗制度建设,更好地满足人民群众的健康需求,具有十分积极的意义。各地要将思想认识统一到试点工作的总体要求上来,主动担当,推动试点。

    (二)加强组织协调。各试点县(市、区)政府是推进试点工作的责任主体,要加强组织领导,完善权责清单,协同各方力量,履行办医责任,研究解决工作中的苗头性问题。市(州)有关部门要积极统筹协同政策支持,加强技术指导。省级相关部门将加强政策协同联动,建立试点工作进展成效的监测评估体系,支持各地的改革试点工作。

    (三)做好宣传发动。加大宣传力度,正确引导舆论,开展政策解读,让人民群众和医疗卫生人员充分了解紧密型医共体改革试点工作,积极参与改革。深入挖掘和培育典型,宣传推广一批先进单位和优秀个人,营造全社会关心支持改革的环境和氛围,确保改革顺利推进。

    责任编辑: 李莎莎
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    四川省卫生健康委员会

    2019年5月28日

    四川省紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作实施方案

    (征求意见稿)

    为认真贯彻中央推进城乡融合发展的决策部署,深化县域综合医药卫生体制改革,更好服务于人民群众的医疗健康需求,扎实推进紧密型县域医疗卫生共同体(以下简称县域医共体)建设试点工作,特制定本方案。

    一、总体要求

    (一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神,认真落实省委十一届三次、四次全会工作部署,坚持以人民健康为中心,提升基层医疗卫生服务能力和管理效率为重点,促进群众更好更公平享有医疗卫生服务为目标,构建优质高效的整合型卫生健康服务体系为路径,着力形成架构、管理、利益、服务、发展、责任共同体,着力增强群众的健康获得感、幸福感和安全感,为实现县域医疗卫生高质量发展和“健康四川”建设奋斗目标奠定坚实基础。

    (二)基本原则。

    ——坚持以人为本、健康优先。把人民健康放在优先发展的战略地位,办好新时代人民满意的卫生健康事业。把医共体建设作为维护和增进人民健康的重大改革任务,努力全方位全周期保障人民健康。

    ——坚持政府主导、管办分开。深化“放管服”改革,完善体制机制,统筹人事薪酬,深化“三医”联动,创新医疗健康治理方式,从直接管理转向行业管理,强化政府办医责任和行业监督指导职责,落实经营管理自主权,需要政府主导,勇于攻坚。

    ——坚持县乡融合、乡村一体。改革县域医疗卫生组织形式和供给方式,实施集团化管理、一体化经营和连续式服务,实现资源共建共享、管理同标同质、服务优质高效。

    ——坚持资源下沉、关口前移。牢固树立大卫生、大健康理念,以基层为重点、预防为主、防治结合,推动以治疗为中心向以健康为中心转变。促进优质医疗资源下沉,为群众提供方便、优质、经济的整合型医疗卫生服务,持续提升基层服务能力。

    (三)工作目标。

    2019年底,试点县(市、区)初步建成目标明确、权责清晰、分工协作、有效运行的紧密型医疗卫生共同体。到2020年,县域整合型医疗卫生体系初步建成,县域医疗卫生服务能力明显增强,资源利用效率明显提升,医保基金“杠杆”效应显现,有效的分级诊疗、合理诊治以及有序就医新秩序基本构建,重点人群家庭医生签约服务履约质量进一步提升,县外住院人次占比较2018年下降2个百分点,县域就诊率力争达90%,县域内基层就诊率达65%左右,基层医疗卫生机构有能力开展的技术、项目不断增加,基本实现“大病不出县、小病不出乡镇”。

    二、主要任务

    (一)建立整合型服务体系,实现架构共同体。

    1.整合县乡医疗资源。每个县(市、区)组建以县级医疗机构为龙头、其他若干家县级医疗卫生机构和乡镇卫生院、社区卫生服务中心为成员单位的紧密型医共体。设置医共体的数量,由县(市、区)根据医疗资源配置情况确定,保证县域内医共体之间的良性竞争,也可只设置一个医共体。牵头医疗机构原则上为二级甲等以上综合医疗机构。鼓励中医医院和有能力的妇幼保健院牵头建设医共体。鼓励社会力量办医疗机构和康复院、护理院、医养结合机构加入医共体。2019年每个市(州)至少1个县(市、区)开展试点工作。

    2.推动优质资源下沉。加强与县域外纵向的城市优质医疗资源的合作,巩固深化省、市(州)级医院与县级医疗机构协作关系,推动县域外三级医院和城市医生带着目标任务精准下沉优质资源,促进县域医共体医疗质量和技术精准提升,与县域医共体开展远程会诊、专科协作。在保持成员单位行政隶属、人员编制、建制级别、财政投入等不变的基础上,与县域医共体建立技术协作帮扶关系。

    3.推进县乡村一体化。将政府或集体办的村卫生室和社区卫生服务站纳入医共体建设,对于乡镇区划调整后的非建制卫生院和卫生室,由医共体负责延伸服务。鼓励其他村卫生室根据自愿原则,纳入医共体统筹建设管理,加快建立县乡村一体化的整合型医疗服务网络。

    4.构建大健康服务圈。医共体牵头医疗机构内部要组建专门的公共卫生管理部门,负责医共体内居民的健康管理、疾病预防控制等公共卫生任务的落实和技术指导,可探索整合县域公共卫生服务职能。鼓励医共体转型向医养结合发展,有效利用养老院、护理院、康复院资源,为老年、慢性病等重点人群提供医、养、护为一体的医疗卫生和养老服务。鼓励医共体的卫生健康服务向其他行业部门延伸,探索卫生+运动健康、卫生+老年健康、卫生+残疾健康、卫生+学校健康等大健康服务模式。

    (二)创新机构管理体制,实现管理共同体。

    1.强化政府办医责任。在县级党委、政府领导下,卫生健康部门要充分发挥深化医药卫生体制改革牵头推进职责,会同机构编制、发展改革、人力社保、财政、医保等部门及牵头医疗机构、医共体成员单位代表建立部门间配合协调机制,统筹医共体的规划建设、投入保障、人事制度和考核监管等重大事项,日常工作机构设在县级卫生健康行政部门。

    2.明晰权责任务清单。医共体建设保持“四个不变”。组建医共体后政府办医的主体责任不变、发展力度不减;财政投入保障机制不变,现有财政补偿水平和保障政策不降低不缩水;县乡两级医疗卫生机构原有行政建制不变、单位和人员的性质不变;承担基本医疗和基本公共卫生服务的职能不变,发展中医药和妇幼保健服务的力度不能弱化。各地要结合实际,制定明晰医共体议事协调机构与卫健等相关部门、卫健等相关部门与医共体、牵头医院与成员单位管理的三张权责清单,明确政府相关部门权责。县级卫生健康行政主管部门要向管规划、管政策、管监督为重点转变,其他相关部门按照“放管服”要求,从有利于医共体的建设和发展出发,完善对医共体的管理和监督权责。

    3.建立内部治理结构。医共体组建的名称为“某某医共体”,成员单位可加挂“某某医共体医院”。医共体成员单位可以继续保留法人资格,县医疗集团医院或县总医院也可按独立事业单位进行法人登记。医共体领导班子按照干部管理权限管理,实行任期目标责任制。加强医共体党的领导,实行党委领导下的院长负责制,成员单位党组织和群众组织工作以及统战工作等可归口由牵头医院管理。

    4.下放办医自主权责。按照“管好放活”目标,建立医共体内部人财物高度集中统一的管理机制。推进政事分开、管办分开,赋予县域医共体代表政府履行管理责任,落实医共体内部人事、分配、经营管理等方面的自主权,成员单位人员招聘、内设机构和岗位设置、负责人和中层干部任免以及医疗业务的发展等方面由医共体自行决策,激发医共体发展动力。

    (三)改革完善运行机制,实现利益共同体。

    1.完善人才使用机制。医共体内县级医疗机构和基层医疗卫生机构的编制分别核定,编制总量由医共体统筹使用。医共体人员实行岗位管理,按照按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适的原则,打破单位、科室、身份限制,实现合理轮岗、有序流动,由医共体统一招聘、统一培训、统一调配,逐步实行编制、岗位“县管乡用”“乡聘村用”。允许医共体根据医疗业务发展和临床专业人员科学搭配的需要,对成员单位现有人力资源进行优化组合,严格控制基层医务人员向上级医院流动。新进在编人员户籍关系可留在医共体牵头医院所在地,人事档案由牵头医院或主管部门统一管理。优先保障基层医疗卫生机构用人需要,适当提高基层医疗卫生机构中、高级专业技术岗位比例。

    2.完善薪酬激励机制。按照“两个允许”的要求,建立符合医疗卫生行业特点和医共体发展需求的薪酬制度,合理提高医务人员薪酬水平。医务人员收入由医共体自主分配,以岗位为基础,绩效为核心,打破单位、层级和身份区别,建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制。薪酬分配要向临床一线、关键岗位、业务骨干、公共卫生人员及基层医务人员倾斜,合理拉开差距。探索医共体内弹性工资制和协议薪酬制度,适当提高下派基层医疗卫生机构开展帮扶服务的医务人员收入水平。鼓励对医共体负责人和成员单位负责人实施年薪制。

    3.改革医保支付方式。完善医保基金总额预算管理,建立结余留用、合理超支分担机制。医保管理部门将基本医保基金按医共体人头总额预付,城乡居民基本医保当年筹资总额扣除增量基金风险金和大病保险基金进行预算,交由医共体包干使用,负责承担辖区居民当年门诊和住院、按规定支出的家庭医生签约服务、县外住院(不含大病保险对象)等规定的报销费用。医保基金管理机构负责县外转诊病人(不含大病保险支付对象)的医药补偿费用结算,补偿经费从医共体总额预算基金中扣除。医保总额应随着经济发展水平和群众健康保障需求的变化适度调整,为防止新的医疗垄断形成,医保经办机构应当建立更加完善和细致的医保总控预算分配与考核办法,加强总额付费执行过程的监管,确保总额预付落实到位。合理确定城乡居民医保补偿标准。推广按病种支付、层级差异化支付、恢复期向下转诊连续计算起付线等调控手段,引导医共体合理诊治,主动控费。结余留用的医保资金纳入医共体医疗服务性收入,由医共体成员单位合理分配、自主使用,分配份额与县、乡、村医疗卫生机构绩效考核挂钩,形成医共体内部统一的利益导向,可用于探索医防融合、慢病管理、支持家庭医生签约服务制度建设、家庭病床建设等方面,促进医疗资源下沉和医疗服务模式转变,使医共体成为群众健康的“守门人”。探索适合中医药服务特点的支付方式,逐步推行基层中医门诊常见病按病种支付。按照国家和省药械采购政策,探索建立医共体内统一采购账户、统一用药目录、统一采购配送、统一采购价格、统一支付货款的采购方式。

    4.完善医疗服务价格。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则和控总量、腾空间、调结构、保衔接、强监管的路径,通过压缩药品耗材虚高价格与不合理使用、控制过度检查检验等方式腾出空间。医共体内医疗机构提供的医疗服务价格仍按现行价格管理模式,中央在川、省属在蓉公立医院医疗服务项目价格由省级医保部门管理,其余公立医院按属地由市(州)医保部门管理。理顺医疗服务比价关系,合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格,并逐步提高医疗服务中技术劳务性收入的比重,调动医疗机构及医务人员积极性。做好与医保支付、医疗控费和财政投入等政策的衔接,确保医疗卫生机构良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加。

    (四)促进资源协同利用,实现服务共同体。

    1.统筹集约配置资源。按照精简、高效的原则,鼓励实行医共体行政、业务、后勤、物流配送等内部常设机构统一运行,形成“一盘棋”。下设不同部门统一管理,做到规章制度统一、技术规范统一、人员培训统一、业务指导统一,提高服务效率,降低运行成本。打破县域内不同医共体之间的区别,探索县域内药品耗材统一管理和配送,建立医共体成员单位之间和医共体之间医用耗材与药品的流转体系和溯源体系。鼓励以县为单位,建立开放共享的医学影像、心电诊断、临床检验、病理检验、消毒供应、远程会诊等医疗服务中心,实现基层检查、上级诊断、区域互认。加强医共体内部和医共体之间床位、号源、设备的统筹使用,实现资源共享。

    2.畅通双向转诊路径。明确医共体县乡两级医疗机构疾病诊疗目录,建立完善医共体内部、医共体之间和县域向外转诊管理办法,推动建立分级诊疗制度,建立双向转诊绿色通道。需上转的患者,基层首诊医生主动与上级医院联系;上级医院病情稳定的患者,可根据康复情况直接转诊至基层医疗卫生机构。鼓励上级医院制定药物治疗方案,在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗,处方自由流动,实现上下级医疗机构临床用药协同联动。引导对诊断明确、病情稳定、需长期服药的慢性病患者到基层医疗卫生机构就诊,并可开具不超过2个月的长期药品处方。探索医共体牵头医院取消门诊输液的试点,引导轻症病人到基层医疗卫生机构就诊。探索推动在医共体内执业,医务人员不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。

    3.促进医防整体融合。鼓励探索以建立家庭医生签约服务制度为核心,以患者为中心的健康管理服务模式,以慢性病主动健康管理为突破口,将国家基本公共卫生经费、基本药物制度补助经费及地方财政为全民购买的预防保健经费等,按一定比例提取并整合统筹使用,相应任务量转化为家庭医生签约服务包,用于不同慢性病人群、不同健康服务项目和价格的家庭医生签约服务,为签约居民提供全方位、全生命周期的健康服务,构建医共体由“治已病”为重点向“治已病”与“治未病”并重转变的服务模式。

       4.提升信息化水平。推进医共体内县级医疗机构和基层医疗卫生机构信息系统融合,构建统一的信息化服务平台,实现数据共享及医保结算一体化,为医共体实现医保总额预付创造条件,促进电子病历和电子健康档案的连续记录。推进医共体资源配置、业务经营、质量评价、财务分析、效率监测等数字化运行。鼓励医共体全面建成互联网医院,开展远程专家会诊、远程紧急会诊等远程医疗服务;提供分时段预约、在线支付、检查检验结果推送、部分常见病和慢性病线上复诊、线上开具处方与药品配送等服务;开展慢性病、母子健康、老年疾病等在线服务管理等。推广应用人工智能技术、可穿戴设备和基于大数据的医学影像、病理识别及疾病辅助诊断等支持系统的运用。

    (五)统筹核心要素资源,实现发展共同体。

    1.加强医共体能力建设。按照县级医院“服务主责”高质量发展的要求,加强牵头医院重点学科、专科和专病建设,打造县域危急重症诊疗中心,提升医疗核心技术竞争力。统筹规划医共体其他成员单位临床医疗技术发展,防止牵头医院一家独大,防止新虹吸,防止造成新的发展不平衡。强化基层医疗卫生机构能力建设,根据人口结构变化、群众疾病诊治需求,合理确定基层医疗卫生机构能力标准,因地制宜错位发展,重点加强老年医学科、妇产科、儿科、口腔科、眼科、中医、康复等临床科室建设,鼓励基层医疗卫生机构开展与服务能力匹配的相应级别手术。

    2.发挥财政资金效益。根据医共体建设发展需要,依据公立医院和基层医疗卫生机构的补助政策,原渠道足额安排对医共体成员单位的补助资金,确保医共体发展建设资金来源有保障、可持续。按照《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》(财社〔2015〕255号)和服务规范落实国家基本公共卫生服务项目,实行基本公共卫生服务经费按医共体常住人口数和当年人均筹资标总额预算,由医共体统筹管理和使用,年初预拨部分工作经费,绩效考核后发放,可用于医共体经常性支出,经费结余部分,按规定可统筹用于医共体医防融合服务人员奖励。

    3.财务集中统一管理。医共体内部财务实行集中统一管理,设立财务管理中心,承担医共体内成员单位的财务管理,包含成本核算、资金预算、价格管理、资产管理等。牵头医院为三级医院的医共体要单独设置总会计师,其他医共体要落实专门岗位,加强医共体经济运营管理。加强医共体内审管理,自觉接受审计监督。按照资产处置相关规定,允许医共体统筹调配医疗设备设施。盘活医共体国有资金使用效率,医共体成员单位提取的事业发展基金,可统筹使用于医共体医疗业务技术发展,形成抱团发展格局。

    (六)落实监督监管职责,实现责任共同体。

    1.加强医疗质量管理。医共体要统一医疗质控管理组建质控机构,负责医共体内医疗质量安全控制。医共体在规章制度、技术规范、人员培训、质量控制等方面要执行统一标准,建立医疗质控管理体系,落实医疗质量安全核心制度。牵头医疗机构承担医共体内成员单位的医疗质量监管,重点规范基层医疗卫生机构的医疗技术操作,逐步实现医共体内医疗服务质量的同质化。

    2.健全考核评价体系。制定医共体的绩效考核标准,以公益性为导向,突出职责履行、医疗质量、费用控制、运行绩效、财务管理、人才培养、医德医风和群众满意度等考核指标,加大对基层服务能力、健康扶贫等体现公益性的考核指标权重。考核结果与医共体管理团队的任免和奖惩挂钩,与财政补助、医保偿付、薪酬总量挂钩。加大行业腐败和作风问题整治力度,建设清廉的医共体,形成一损俱损、一荣俱荣的责任共同体。鼓励邀请县域外第三方社会评价机构对医共体改革试点工作进行综合监测评价。

    三、时间进度

    (一)试点县遴选。各地要遴选地方党委政府重视、改革意识强、工作基础好的县(市、区)作为医共体建设试点县。试点县需经县(市、区)人民政府申请,于6月20日前报送省卫生健康委。

    (二)实施方案制定。本方案用于指导各地开展试点工作,各项政策措施期限至2020年底,经评估后再予以延期和扩面。各试点县(市、区)要结合实际制定好实施方案,落实规定动作,确保不走样、不跑偏,鼓励各地大胆探索创新。试点工作原则上以县为主,市(州)加强对试点县的指导和协调,确保市县两级政策协同衔接。各县(市、区)的方案于7月底前上报省卫生健康委备案。

    (三)会议动员部署。各试点县(市、区)要于2019年8月底前召开医共体建设动员大会,做好政策培训与宣传,凝聚推进县域医共体建设的共识,形成推动改革的良好氛围。未纳入省级试点的县(市、区),可参照本方案开展试点工作。

    四、工作要求

    (一)提高思想认识。开展县域医共体建设,是深化医药卫生体制改革新的突破口,对于整体提高县域医疗资源配置和使用效率、提升基层医疗卫生服务能力、推动分级诊疗制度建设,更好地满足人民群众的健康需求,具有十分积极的意义。各地要将思想认识统一到试点工作的总体要求上来,主动担当,推动试点。

    (二)加强组织协调。各试点县(市、区)政府是推进试点工作的责任主体,要加强组织领导,完善权责清单,协同各方力量,履行办医责任,研究解决工作中的苗头性问题。市(州)有关部门要积极统筹协同政策支持,加强技术指导。省级相关部门将加强政策协同联动,建立试点工作进展成效的监测评估体系,支持各地的改革试点工作。

    (三)做好宣传发动。加大宣传力度,正确引导舆论,开展政策解读,让人民群众和医疗卫生人员充分了解紧密型医共体改革试点工作,积极参与改革。深入挖掘和培育典型,宣传推广一批先进单位和优秀个人,营造全社会关心支持改革的环境和氛围,确保改革顺利推进。

    责任编辑: 李莎莎
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