新环境保护法的几个主要特点

省法制办主任  张渝田

（2014年11月10日）

　　新修订的《环境保护法》已于2014年4月24日经第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过，将于2015年１月１日起施行。这部法律的修订社会关注、公众期待、高层重视，修订通过的法律被称为“史上最严环保法”。

　　环保法是在我国发展与环保矛盾尖锐突出、环保形势严峻的背景下修订的，反映了全社会对于改善环境状况的强烈愿望。1990年以来，国务院环保部门每年都要公布上年的《中国环境状况公报》。从最近几年公布的情况看，全国生态环境保护形势已经十分严峻：一是水环境质量不容乐观，主要河流污染较为严重。二是城市环境空气质量总体较差。三是土地环境形势依然严峻，耕地土壤区域性退化问题较为严重。在这种背景下，环保法在2012年8月进入了全国人大常委会的修法程序。

　　环保法修改从最初的“小手术”变成了“大手术”，环保法也从昔日的“软法”变成了现在的“硬法”。环保法是环境领域的基础性、综合性法律，全社会对这部重要法律都很关注。环保法修订的过程很特殊。从2012年8月正式启动，到今年4月完成，历时1年零8个月。一般新制定一部法律，只需要经过三次审议，而环保法修改经历了四次审议，张德江委员长亲自参加了分组审议。前两审是“修正案草案”，后两审改成了“修订案草案”，从“修正”到“修订”，一字之差，转变了环保法的修改思路。修订期间全国人大常委会收集了社会各界上万条意见、建议，不仅在提法上有许多新的变化，条文数也从47条增加到了70条，环保法从昔日的“软法”变成了“史上最严环保法”。

　　新修订的环保法第一次将环境保护置于优先位置，是环保理念上的一次重大突破。从长期来看，环境保护与经济发展并不矛盾，环境的改善可能有助于经济的发展，而经济的发展则能为环境保护提供资金和技术。但在资源有限的前提下，环境保护与经济发展之间在短期内确实是有矛盾的，大多数时候我们都必须在经济发展与环境保护之间作出取舍。如何处理好环境保护和经济发展的关系，是环保立法必须面对的问题，旧的提法是“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”（旧法第四条），新的提法是“经济社会发展与环境保护相协调”（新法第四条）。并增加规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”（第5条）。这些变化，说明环境保护已经从以往的适应经济发展、与经济发展相协调的从属地位，上升到国家战略层面，反过来要求经济社会发展要与环境保护相协调。

　　明确了环保法的定位，恰当地处理了环保法与其他法律的关系。我国环境保护方面的法律有20多部，环境保护的具体执法大部分是依据单行法来进行。对于《环境保护法》在众多环境法律中处于何种地位的争议长期以来一直存在。这次修法明确了《环境保护法》是环境领域的基础性法律，规定的是基本的环境制度。其他法律的规定与环保法不一致的，要适用环保法的规定。

　　确立了环境保护目标责任制和考核评价制度，进一步强化政府在平衡经济发展和环境保护中的重要作用。新修订的环保法立足于推进生态文明和美丽中国建设，在明确社会各方在治理环境和保护环境的义务和责任基础上，突出强化了政府在环境保护领域中的责任。一是要求县级以上人民政府将环境保护目标完成情况纳入对有关部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，考核结果向社会公开（第26条）二是采取有效措施改善环境质量（第28条）。三是加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益（第8条）。四是加强环境保护宣传和普及工作，营造保护环境的良好风气（第9条）。五是采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用（第37条）。六是推广清洁能源的生产和使用（第四十条）。七是做好突发环境事件的应急准备（第47条）。八是统筹城乡污染设施建设（第51条）。

　　明确权利义务、扩大公众参与，构建全民参与环境保护的社会行动体系。新修订的环保法多处提到公众参与环保的内容，充分体现了全民参与环保的理念。首先，明确一切单位和个人都有保护环境的义务。其次，规定教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识；新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。第三，规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，政府部门有依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的义务（第53条）。第四，规定建设单位编制环境影响报告书时应当向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见；除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，建设项目环境影响报告书应当全文公开（第56条）。第五，鼓励公众监督，将提起环境公益诉讼的主体扩大到“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织”（第58条）。

　　引入“按日计罚”制度，加大企业违法排污的处罚力度。新修订的环保法之所以被认为是史上最严环保法，主要原因是它吸收了世界各国环境保护的经验，规定了非常严厉的惩罚措施。在处罚力度上为史上之最，新确立了“行政拘留”、“按日计罚”等制度，令企业违法成本提高。有四种违法行为可移送公安机关实施行政拘留：一是建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；二是违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；三是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；四是生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的（第63条）。新的环保法还建立了“按日计罚，上不封顶”制度，规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚（第59条）。这些规定体现了国家铁腕治理环境污染的坚定决心。